II GSK 2482/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3375/13 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz I. S.A. w W. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3375/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji przepisów prawa. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że C. S.A. złożył do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji w trybie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), co do zakresu i sposobu stosowania przepisów art. 185 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm. – powoływanej dalej jako P.t.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz. U. Nr 24, poz. 196 ze zm.). Wnioskodawca wyjaśnił, że posiada pozwolenie radiowe (decyzję rezerwacyjną) z dnia [...] lutego 2009 r. Ustawa z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1445) zmieniła m.in. brzmienie artykułu 185 P.t., tj. przepisu regulującego zasady ponoszenia opłat rocznych za prawo do dysponowania częstotliwościami. W tym zakresie nowelizacja weszła w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. Jednocześnie art. 25 ustawy zmieniającej stwierdzał, że dotychczasowe rozporządzenia wykonawcze zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie znowelizowanej ustawy, ale nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy. Wnioskodawca stwierdził następnie, że w art. 185 ust. 5 pkt 3 lit. b) P.t. w poprzednim brzmieniu określono obowiązek uiszczania opłaty rocznej za prawo do dysponowania częstotliwością w służbie stałej satelitarnej służącej do dosyłania sygnałów radiodyfuzyjnych w relacji ziemia - satelita, wykonywanej za pomocą jednej stałej naziemnej stacji satelitarnej - za każde 10 kHz wykorzystywanego widma częstotliwości. Rozporządzenie wykonawcze precyzowało wysokość opłaty rocznej, przewidując uiszczanie opłaty za każde 10 kHz wykorzystywanego widma częstotliwości. Z tytułu przyznanej rezerwacji częstotliwości na podstawie starego brzmienia art. 185 oraz rozporządzenia wnioskodawca uiścił opłatę roczną za 2012 r. w wysokości 2.376.000 zł. Natomiast art. 185 ust. 5 pkt 7 P.t. w nowym brzmieniu stanowi, że opłaty w służbie radiodyfuzji satelitarnej, za prawo do dysponowania częstotliwością przez jedną stację, nie mogą być wyższe niż 40.000 zł. Stąd, zdaniem wnioskodawcy, opłata roczna obliczona na podstawie rozporządzenia jest wyższa niż maksymalna opłata wynikająca ze zmienionego art. 185 P.t. Dlatego spółka uznała, że wobec sprzeczności nowego art. 185 P.t. z rozporządzeniem, rozporządzenie w odpowiedniej części nie ma zastosowania, co oznacza, że zapłata przez wnioskodawcę kwoty 40.000 zł opłaty rocznej stanowi prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 185 P.t. Jednocześnie stwierdziła, że po wejściu w życie nowego rozporządzenia, które wprowadzi niższą opłatę roczną, stosowna część zapłaconej kwoty będzie nadpłatą. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE udzielił następującej interpretacji w zakresie zawartych we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. zapytań: 1) należna za rok 2013 opłata za prawo do wykorzystywania częstotliwości uzyskane w wydanym przez Prezesa UKE pozwoleniu radiowym z dnia [...] lutego 2009 r., wynosi na dzień wydawania decyzji nr [...] 2.376.000 zł, 2) zapłata przez wnioskodawcę kwoty 40.000 zł tytułem opłaty rocznej za prawo do wykorzystywania częstotliwości uzyskane w wydanym przez Prezesa UKE pozwoleniu radiowym z dnia [...] lutego 2009 r., stanowi nieprawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 185 ust. 3 P.t. Ponadto organ odmówił udzielenia interpretacji w zakresie stanowiska, zawartego we wniosku, zgodnie z którym "W przypadku wejścia w życie nowego rozporządzenia, które wprowadzi niższą opłatą roczną stosowna część zapłaconej kwoty będzie nadpłatą". Po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. i stwierdził, że szczegółowe zasady obliczania i uiszczania rocznej opłaty z tytułu prawa do wykorzystywania częstotliwości określa rozporządzenie, wydane na podstawie art. 185 ust. 11 P.t. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), które na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 ustawy nowelizującej zachowuje moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zdaniem organu, dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości stosowania rozporządzenia przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy powoduje, że do czasu wejścia w życie rozporządzenia dotyczącego sposobu naliczania opłat, wydanego na podstawie znowelizowanej ustawy, istnieje obowiązek wnoszenia opłat w wysokości wynikającej z dotychczasowego rozporządzenia. W ocenie Prezesa UKE, celem ustawodawcy było bowiem stosowanie dotychczasowych zasad ustalania opłat do czasu wydania nowego rozporządzenia, czyli nawet przez dwa lata od dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia, że w nowym, obowiązującym brzmieniu art. 185 ust. 5 P.t. określono maksymalne wysokości opłat, które mogą różnić się od wysokości opłat wyliczonych na podstawie "starego" rozporządzenia. Pozostawienie w mocy dotychczasowego aktu wykonawczego pozwala na przyjęcie, że wolą ustawodawcy było ustalanie opłat w oparciu o dotychczasowe zasady. W przeciwnym razie regulacja zawarta w art. 25 ust. 1 ustawy nowelizującej stałaby się bezprzedmiotowa, co jest nie do pogodzenia z zasadą racjonalnej legislacji i racjonalnego podejścia do tworzenia systemu prawa. Organ podkreślił ponadto, że nie jest właściwy do oceny zgodności przepisów rangi podustawowej z ustawą czy też Konstytucją RP, gdyż organy administracji publicznej przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej m.in. niezastosowanie art. 185 ust. 3 P.t. w brzmieniu po nowelizacji i oparcie decyzji o akt niższego rzędu, jakim jest utrzymane w mocy rozporządzenie, które jest sprzeczne z ustawą w brzmieniu po nowelizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 16 listopada 2012 r. wynika jednoznaczna wola ustawodawcy usankcjonowania dotychczas obowiązujących stawek opłat, regulowanych rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2005 r., do czasu wydania nowego aktu wykonawczego lub upływu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. I. S.A. w W. (następca prawny C. S.A.) zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3375/13 skargą kasacyjną, wnosząc o jego zmianę i orzeczenie, że roczna opłata za prawo do dysponowania częstotliwościami obciążająca spółkę wynosi za rok 2013 r. - 40.000 zł, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ich zastosowania przy dokonywaniu oceny zasadności podstaw prawnych wniosku skarżącej, opisane szczegółowo w uzasadnieniu skargi, b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 ust. 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak jego zastosowania przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 185 ust. 5 P.t. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością oraz art. 87 i 92 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez brak zastosowania art. 185 ust. 5 P.t. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. - do omawianego w sprawie stanu faktycznego i oparcie wydanego wyroku o akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów dnia 8 lutego 2005 r., które jest sprzeczne z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od dokonania interpretacji w zakresie zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. z przepisami ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie wyroku jest sporządzone lakonicznie i nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca stwierdziła, że w 2013 r. obowiązywał (i nadal obowiązuje) art. 185 ust. 5 P.t., zgodnie z którym opłata roczna za prawo dysponowania częstotliwościami w służbie radiodyfuzji satelitarnej - począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. - nie może być wyższa niż 40.000 zł. Tymczasem Sąd I instancji uznał prymat rozporządzenia nad ustawą, co stanowi naruszenie Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, racjonalny ustawodawca, dokonując nowelizacji ustawy i określając w art. 185 ust. 5 P.t. maksymalne stawki opłat za prawo dysponowania częstotliwościami w wysokości 40.000 zł, nie mógł jednocześnie mieć na celu utrzymania w mocy stawek za prawo dysponowania częstotliwościami w wysokości wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. Utrzymanie w mocy aktu wykonawczego służyć miało jedynie zachowaniu - do czasu wydania nowego rozporządzenia - terminów i sposobu uiszczania rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, a nie ich wysokości. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny skutków prawnych konfliktu norm ustawowych z normami rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie poprzednio obowiązującego przepisu ustawy, utrzymanego jednakże w mocy ustawą zmieniającą. Według art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest zatem aktem wykonawczym do ustawy. W rozporządzeniu można uregulować wyłącznie taki zakres spraw, jaki wyznaczył ustawodawca w przepisie upoważniającym. Ponadto rozporządzenie, z uwagi na to, że wykonuje ustawę i ze względu na jego miejsce w hierarchii źródeł prawa, powinno być w pełni zgodne z ustawą upoważniającą do jego wydania. Warunkiem legalności rozporządzenia jest m.in. zawarcie w ustawie wytycznych co do treści rozporządzenia. Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa i doktryny, "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co oznacza – co do zasady – że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny z 2008 r., nr 4, s. 74, a także postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, LEX nr 455185). Powyższa teza znajduje potwierdzenie w treści w § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Ten pierwszy przepis stanowi, że jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. W § 33 postanowiono, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Można więc stwierdzić, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53). Wyjątek ten może być jednak zastosowany przez prawodawcę wyłącznie w sytuacji, gdy akt wykonawczy nie jest niezgodny ze znowelizowaną ustawą. Wspomniane rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest, co prawda zbiorem dyrektyw o charakterze normatywnym (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, 2009, pub. LEX nr 8018, pkt 8), niemniej jednak nie można mu odmówić znaczenia prawnego, ponieważ stanowi interpretację konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie ustawą z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw zmieniono od dnia 1 stycznia 2013 r. art. 185 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, regulujący między innymi zasady naliczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. W poprzednim stanie prawnym, zgodnie z art. 185 ust. 5 pkt 3 lit. b) P.t., opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością w służbie stałej satelitarnej służącej do dosyłania sygnałów radiodyfuzyjnych w relacji Ziemia - satelita, wykonywanej za pomocą jednej stałej naziemnej stacji satelitarnej nie mogły być wyższe niż 130 zł za każde 10 kHz wykorzystywanego widma częstotliwości. Natomiast w myśl art. 185 ust. 5 pkt 7 P.t. w brzemieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r., opłaty w służbie radiodyfuzji satelitarnej za prawo do dysponowania częstotliwością przez jedną stację w poszczególnych służbach radiokomunikacyjnych nie mogą być wyższe niż 40.000 zł. Na podstawie art. 185 ust. 11 P.t. w poprzednio obowiązującym brzmieniu Rada Ministrów wydała w dniu 8 lutego 2005 r. rozporządzenie w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością, w którym w załączniku nr 2 pkt VI ust. 2 określono, że wysokość opłaty za każde 10 kHz wykorzystywanego widma częstotliwości wynosi 60 zł. Porównanie tych dwóch regulacji: "starego" rozporządzenia wykonawczego i nowego art. 185 ust. 5 P.t. wskazuje, że w przypadku wnoszącego skargę kasacyjną opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością w niezmienionym zakresie są o wiele niższe przy zastosowaniu najwyższej odpowiedniej stawki opłat przewidzianej w zmienionym art. 185 ust. 5 P.t. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis wykonawczy, wydany na podstawie art. 185 ust. 5 P.t. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., jest nie do pogodzenia z treścią art. 185 ust. 5 pkt 7 w nowym brzmieniu, który nie uzależnia wysokości opłaty od wykorzystywanego widma częstotliwości, wprowadzając jednocześnie górną granicę opłaty w wysokości 40000 zł. W art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 16 listopada 2012 r. ustawodawca przewidział, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 185 ust. 11 i 12 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 185 ust. 11 i 12 P.t. w nowym brzmieniu, jednak nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z powyższego nie można jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyciągnąć wniosku, że przepisy rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005 r. – aktu wykonawczego do ustawy, mogą być stosowane w zakresie, w jakim pozostają w sprzeczności z ustawą, którą wykonują. Przepis art. 25 ustawy zmieniającej powinien być bowiem interpretowany w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i zasadą lex superior derogat legi inferiori, a to oznacza, że nie może on prowadzić do rezultatu, w którym utrzymane nim w mocy rozporządzenie jest sprzeczne z obowiązującą ustawą. Stosujący prawo organ powinien dokonać prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, dążąc do zapewnienia zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą. Należy dodać, że zasada praworządności, polegająca na obowiązku przestrzegania prawa, dotyczy również w pełnym zakresie organów administracji stosujących prawo. Co oznacza, że organ związany jest także Konstytucją RP. Powinien zatem uwzględniać Konstytucję, stosując przepisy prawa niższego rzędu. Z powyższych przyczyn, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005 r. nie mogą stanowić podstawy do nakładania opłat w wysokości powyżej górnej granicy przewidzianej w art. 185 ust. 5 pkt 7 P.t., tj. 40000 zł. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że z art. 25 ustawy zmieniającej wynika wola ustawodawcy usankcjonowania dotychczas obowiązujących stawek. Tak odczytana przez Sąd wola ustawodawcy pozostawała w sprzeczności z wolą wyrażoną w art. 185 ust. 5 ustawy w nowym brzmieniu. Ustawą zmieniającą znowelizowano treść 185 ust. 5 P.t., ustanawiając maksymalną wysokość opłaty. Przepis ten wszedł w dniu 1 stycznia 2013 r., ustawodawca nie przewidział zaś dodatkowego, wydłużonego vacatio legis w odniesieniu do tego przepisu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).