III SA/Kr 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. C., J. C., J. C., T. C. na akt Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 2013r. nr [ ] w przedmiocie przywrócenia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 1992 r. przydzielił J. C. lokal nr [...] znajdujący się w bloku nr [...] na os. S w K składający się z dwóch pokoi oraz kuchni i przynależności o łącznej powierzchni użytkowej 52,47 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 34,03m2. Organ stwierdził, że J. C. był najemcą opisanego mieszkania zakładowego, na podstawie umowy najmu zawartej z zakładem pracy tj. A. W związku z faktem, że A dokonała przekazania na rzecz gminy K budynków zakładowych, należało przydzielić lokal zamienny na podstawie art. 57 ust. 5 Prawa lokalowego. Prezydent Miasta pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego wypowiedział na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego stosunek najmu lokalu nr [...] w budynku na os. S w K. W uzasadnieniu organ podał, że pomimo pisemnego wezwania z dnia 25 sierpnia 2011 r. do uregulowania zaległości strona nadal pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu. Następnie J. C. w dniu 9 lipca 2013 r. złożył wniosek o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. poinformował S. i J. C. o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia ich prośby. Podał, że istniejące unormowania dopuszczają w przypadku uregulowania należności ponowne zawarcie umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu na wniosek osób, wobec których z przyczyn wymienionych w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wypowiedziano umowę najmu lub orzeczono eksmisję z lokalu, jeżeli osoby te nadal zajmują przedmiotowy lokal (§ 28 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń). Jednakże uprawnienie do przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu ma zastosowanie w przypadku, gdy jest to zgodne z zasadami racjonalnego gospodarowania zasobem. Podczas przeprowadzonego postępowania ustalono, że S. C. zbyła w dniu 6 października 2004 r. lokal mieszkalny przy ul. B w K. Powyższa okoliczność wyklucza zatem wydanie na rzecz wnioskodawców skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] położonego na osiedlu S, w trybie przywrócenia najmu. Pismem, które wpłynęło do organu dnia 23 września 2013 r. S. C., J. C., T. C. i J. C. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent Miasta w piśmie z dnia 23 października 2013 r. poinformował, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska w przedmiotowej sprawie. S. C., J. C., T. C. i J. C. pismem z dnia 25 listopada 2013 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt z zakresu administracji publicznej wydany w dniu 26 sierpnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta. Domagali się uchylnie powyższego aktu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że akt Prezydenta Miasta został skutecznie doręczony jedynie S. C., o czym świadczy adnotacja umieszczona na piśmie. Dodatkowo podali, że uzasadnienie odmowy przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego zdecydowanie jest zbyt ogólnikowe. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że pismo z dnia 26 sierpnia 2013 r. nie jest jednostronnym i władczym aktem administracyjnym i nie dotyczy praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, Powyższe oznacza, że przedmiotowa sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a zatem winna zostać odrzucona. W przypadku jednak uznania przez Sąd, że skarga podlega jego kognicji Prezydent Miasta podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r., co do przesłanek odmowy przywrócenia tytułu prawnego do lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Należy podkreślić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt czy czynność, o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie, jest aktem zewnętrznym, skierowanym do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, mającym charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie akt Prezydenta Miasta nie spełniał przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Kwestia uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu podlega w całości unormowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi m. in. podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu. Charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego nie zmienia fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta z 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, akt Prezydenta Miasta dotyczący odmowy przywrócenia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zajmowanego w ramach uprawnień przysługujących najemcy, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Gminy, złożone przez jej organ. Odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Podkreślić należy również, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek J. C. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a jego treścią było przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] na os. S w K. Zatem sytuacja ta nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dotyczy uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Reasumując w ocenie Sądu niniejsza sprawa o przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie nosi cech sprawy administracyjnej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę.