II SA/Ol 319/14

Dnia 20 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak del. Sędzia SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 2 stycznia 2014r. nr "[...]" wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2013r., poz.1409) oraz § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nałożono na M.A. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wyrzutni powietrza usuwanego z pralni tak, aby była ona usytuowana ponad poziomem okapu budynku mieszkalno – usługowego w "[...]" w terminie do dnia 30.04.2014r. W uzasadnieniu podniesiono, że na skutek skargi A.M. skierowanej do Starosty O. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dotyczącej stanu technicznego budynku przy "[...]", w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego ze sklepu "[...]" na pralnię chemiczną, organ zawiadomił strony i przeprowadził w dniu 22 sierpnia 2013r. kontrolę. Na podstawie jej wyników organ ustalił, lokal pralni powstał w 2003r., wykonano w nim takie roboty budowlane jak : wentylacja (odciągi nad maszynami odprowadzone na zewnątrz), wykonano pomieszczenia sanitarne (stołówka, WC) i nową instalację elektryczną. Właścicielka pralni M.A. nie posiada zgłoszenia do Starostwa P., ani też nie ubiegała sie o pozwolenie na roboty budowlane od Starosty O. Organ wszczął postępowanie w sprawie przebudowy lokalu usługowego ze sklepu "[...]" na pralnię chemiczną "[...]". Z uwagi na wątpliwości organu spowodowane zmianą warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska spowodowanych zmianą sposobu użytkowania, a dotyczące jakości wykonanych robót budowlanych a także stanu technicznego części obiektu budowlanego (pralni) wcześniejszym postanowieniem z dnia 7.10.2013r., utrzymanym w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia 12.11.2013r., organ stopnia powiatowego nałożył na właścicielkę pralni obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. M.A. przedstawiła ocenę stanu technicznego wykonanych robót, sporządzoną przez mgr inż. Z.S., posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Autor tego opracowania stwierdził, że prace budowlane związane z adaptacją pomieszczenia na pralnię na ówczesny dzień (przed wykonaniem przebudowy dachu z przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny) były wykonane zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Zaznaczał również, że istniejąca wentylacja grawitacyjna w pralni jest niesprawna, a w istniejący kanał wentylacyjny została umieszczona rura kanalizacyjna z poddasza. Aby udrożnić kanał należy usunąć rurę. Organ nadzoru budowlanego wskazał również, że jest prowadzone drugie odrębne postępowanie w sprawie stanu technicznego całego budynku ("[...]"), w ramach którego współwłaściciele dostarczyli ekspertyzę, z której wynika, iż m. in. wyrzutnia powietrza nie spełnia wymogu § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Aby pralnia spełniała wymogi obowiązującego prawa, organ wydał wskazaną wyżej decyzję. Od decyzji tej złożyli odwołanie M.M. i A.M., wskazując, że zaskarżona decyzja oparta została na ekspertyzie technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia konstrukcyjno - budowlane. Autor opracowania nie ma uprawnień w zakresie instalacji sanitarnych, co jest najprawdopodobniej przyczyną nie odniesienia się do prawidłowości działania wentylacji mechanicznej. W ocenie odwołujących właścicielka pralni de facto nie wykonała nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie m.in. wentylacji. Decyzją z dnia 28 lutego 2014r., nr "[...]" W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że w związku z wątpliwościami organu dotyczącymi prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych w pralni, postanowieniem z dnia 7.10.2013r. PINB w O. nałożył na M.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy przebudowie sklepu rybnego na pralnię chemiczną na parterze budynku mieszkalno-usługowego w "[...]" Z uwagi na to, że z ekspertyzy technicznej autorstwa Z.M., sporządzonej w toku odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie stanu technicznego budynku, przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową wynika, iż usytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku narusza § 152 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydana został przez organ I instancji decyzja z dnia 2.01.2014r. nakładająca na właścicielkę pralni określony nią obowiązek dotyczący usytuowania wyrzutni powietrza. Organ II instancji wskazał, iż w związku z tym, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane, a roboty związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części wykonano samowolnie, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia procedury administracyjnej w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie zaś na podstawie art. 71 a powołanej ustawy. Organ II instancji wskazał również, że PINB w O. nie miał podstaw do wstrzymania w trybie art.50 ustawy wykonanych robót budowlanych, jednakże z uwagi na naruszenie § 152 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie nieprawidłowego usytuowania wyrzutni powietrza w ścianie budynku, organ ten zobligowany był nałożyć wskazany wyżej obowiązek. Organ II instancji podniósł, że pozostałe nieprawidłowości stwierdzone w budynku, są przedmiotem odrębnego postępowania, bowiem analiza akt sprawy wskazuje, że nie mają one związku z robotami budowlanymi wykonanymi przez M.A. Organ II instancji podniósł również, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego i w rezultacie może dojść do legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję z dnia 28 lutego 2014r. nr "[...]" W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. A.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zarzuciła : - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zignorowanie istniejących problemów i nieprawidłowości w zakresie konstrukcji pralni i powiązanych z nią instalacji, czego skutkiem jest pozostawienie narażonych na utratę zdrowia skarżących bez pomocy, co powoduje stan utraty zaufania do organów władzy i administracji, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. przejawiające się zaniechaniem przeprowadzenia rzetelnego i całościowego postępowania dowodowego w sprawie w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, - naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, co przejawiało się uznaniem wiarygodności dowodu z ekspertyzy Z.S., który jest osobą nie posiadającą w tym kierunku odpowiednich kwalifikacji przez nie danie wiary dowodowi z protokołu kontroli przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego M.M. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zarówno organ I instancji jak i II instancji potraktowały problem pobieżnie, skupiając się jedynie na jego ograniczonym odcinku. W ocenie skarżącej oczywiście zasadne jest rozwiązanie problemu odpowiedniego usytuowania wyrzutni powietrza z pralni na ulicę, o czym orzeczono w decyzji organu I Instancji, jednakże nierozwiązanymi pozostały inne kwestie, m.in. bezprawne wykucie otworu w kominie przez M.A., przepuszczalność stropu, nieodpowiednie tynki, rozebranie ściany nośnej w piwnicy pod pralnią, wyburzenie stropu z naruszeniem konstrukcji i montażu schodów do piwnicy, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej ze zmienioną wielkością, czy zamontowanie instalacji grzewczej bez zezwolenia. W ocenie skarżącej zaniedbania mające związek z przystosowaniem lokalu przez M.A. powinny zostać wyjaśnione kompleksowo. Skarżąca zakwestionowała również ekspertyzę sporządzoną przez Z.S., albowiem nie posiada on uprawnień w zakresie zagadnień, na które miał udzielić odpowiedzi – m.in. w zakresie wentylacji mechanicznej. Ponadto w opinii tej nie odniósł się on do szeregu kwestii podnoszonych przez skarżącą. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 80 k.p.a. w zakresie dowolnej oceny dowodów poprzez to, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów, m.in. ustaleń wynikających z protokołu sprawności przewodów wentylacyjnych wykonanej przez M.M. i naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymał argumentację prawną z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej wywody zostały podzielone przez sąd. Skarga ta zasługuje bowiem na uwzględnienie głównie z tego powodu, iż rolą organów było takie ustalenie stanu faktycznego, w tym również i na podstawie stosowych ekspertyz technicznych, aby również i w tym postępowaniu, mimo tego, że jest prowadzone inne odrębne postępowanie, jasnym było dla stron - które stwierdzone nieprawidłowości w zakresie aktualnego stanu technicznego budynku są skutkiem wykonania robót budowlanych (dokładnie jakich) w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowanego – lokalu ze sklepu "[...]" na pralnię chemiczną, a które nie mają żadnego związku z działaniem (brakiem wymaganego działania) właścicielki pralni. Bez jasnego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na roboty budowlane przez właścicielkę pralni, nie można mówić w ocenie sądu o prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sprawie. Ustalenia organu jasno powinny bowiem wynikać z decyzji i jej uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a.). Tych wymogów nie spełnia zaś decyzja organu I instancji. Również organ II instancji w uzasadnieniu lakonicznie stwierdził, iż "pozostałe nieprawidłowości stwierdzone w niniejszym budynku ( w protokole kontroli 5-letniej oraz ekspertyzach autorstwa inż. Z.M. i Z.S. ) są przedmiotem odrębnego postępowania". Nie zostały jednak wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I Instancji jak i też organu II instancji jakie konkretnie nieprawidłowości występujące aktualnie w stanie budynku wynikają z działań właścicielki pralni w wyniku tego, że bez pozwolenia na roboty budowlane wykonała je, a jakie nieprawidłowości - określone przez organ II instancji jako pozostałe, wynikają z innych przyczyn – dokładnie jakich. Rację ma organ II instancji w zakresie prawidłowości obowiązującej procedury administracyjnej przyjętej przez organy, w tym sensie, że samowolne wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury administracyjnej w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. : Dz. U. z 2013r. , poz. 1409 ze zm.), nie zaś na podstawie art. 71a powołanej ustawy i prawidłowo organ ten przytoczył wydane na tym tle bogate orzecznictwo sądowe, w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże równocześnie ten sam organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż dalsze konieczne kroki postępowania organu nadzoru budowlanego uzależnione są od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Dalej organ odwoławczy słusznie wskazuje, iż organ nadzoru budowanego w zależności od tych ustaleń może podjąć różne rozstrzygnięcia. Pierwsza sytuacja to taka, kiedy zostanie ustalone, że roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli ( art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Pb) mogą być doprowadzone do stanu zgodności z prawem po uprzednim wykonaniu nałożonych przez organ na inwestora określonych robót budowlanych lub czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb). Jeżeli natomiast ustalenia organu prowadzą do wniosku, że wykonane roboty odpowiadają prawu, to organ wydaje decyzję odmawiającą nałożenie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i tym samym legalizuje wykonane roboty. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania wskazywała na jeszcze inne roboty budowlane ( nie tyko dotyczące wyrzutni powietrza z pralni) mające związek w jej ocenie ze zmianą sposobu użytkowania lokalu ze sklepu rybnego na pralnię chemiczną. Natomiast w uzasadnieniu decyzji obu organów nie ma odniesienia do tych zastrzeżeń skarżącej - a poprzednio zastrzeżeń odwołujących, z odpowiednim wyjaśnieniem. Zasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych nią przepisów postępowania – art. 8, 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 kpa. Ponadto skarga jest zasadna w zakresie dotyczącym tego, iż organ I Instancji podzielił ekspertyzę inż. Z.S., przyjmując jej ustalenia w całości za wiążące. Nie podważając kwalifikacji autora tej ekspertyzy, załączonej do akt administracyjnych, należy jednak podzielić zarzuty skargi co do tego, iż opinia ta podzielona została przez organ I instancji i uznana za wystarczającą na użytek postępowania administracyjnego, mimo tego, iż rzeczywiście charakteryzuje się ona bardzo dużym stopniem ogólności. Zważyć zaś należy, że dowód ten dopuszczony został przez organ nadzoru budowlanego w trybie postępowania naprawczego, więc ustalenia organu, których podstawą ma być m.in. ekspertyza techniczna muszą być precyzyjne, a co za tym idzie również i sama ekspertyza musi spełniać określone wymagania. Wymagania te winny być określone i sprecyzowane przez organ nadzoru budowlanego i przez niego skrupulatnie sprawdzone i kontrolowane. Ekspertyza inż. Z.S. nie wskazuje – na podstawie własnych ustaleń i oceny dokonanej przez biegłego, jakie roboty budowlane zostały wykonane w związku ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu przy "[...]" ( przebudowa sklepu "[...]" na pralnię chemiczną) i dopiero na podstawie tych własnych ustaleń biegłego udziela odpowiedzi na zadane przez organ pytanie w zakresie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w kontekście procedury administracyjnej przyjętej przez organ nadzoru budowlanego ( art. 50-51 Prawa budowlanego). Ekspertyza ta nie udziela też odpowiedzi w zakresie zagadnień, co do których jej autor nie jest specjalistą ( w zakresie oceny stanu wentylacji w pralni oraz w zakresie inżynierii sanitarnej). Nie spełnia bowiem tych wymogów podawanie w opinii ustaleń poczynionych jedynie na podstawie wywiadu pozyskanego od jednej ze stron - właścicielki pralni, mimo tego, iż to na tę stronę został nałożony obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ zobowiązany będzie do szczegółowego ustalenia samowolnie wykonanych robót budowlanych i ich zakresu - powstałych od momentu rozpoczęcia (pierwszych czynności) dotyczących zmiany sposoby użytkowania części budynku przez M.A., nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że co do pozostałych nieprawidłowości w stanie budynku prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne bez szczegółowego uprzedniego ustalenia zakresu samowolnie wykonanych robót budowanych przez właścicielkę pralni. W celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organ rozważy czy istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, ewentualnie o ekspertyzę techniczną ( ekspertyzy techniczne), oraz rozważy czy przedłożona przez stronę ekspertyza wypełniła obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 7.10.2013r. znak : "[...]". Dopiero po ustaleniu samowolnie wykonanych robót budowlanych i ich zakresu organ zdecyduje o dalszym toku postępowania. Zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem przedwcześnie, tj. bez dostatecznego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy i bez wystarczającego uzasadnienia decyzji zainteresowanym wynikiem postępowania stronom, co czyniło koniecznym orzeczenie – jak w sentencji. Z powyższych względów z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.