II SA/Ol 285/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak del Sędzia S.O. Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian do operatów ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 18 grudnia 2013r. nr "[...]" Starosta P. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. : Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w spawie ewidencji gruntów i budynków po rozpoznaniu wniosku Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział Terenowy w O. Filia w "[...]" odmówił wprowadzenia zmian do operatów ewidencji gruntów i budynków obrębów : "[...]" we wskazanych wnioskiem jednostkach rejestrowych co do określonych wnioskiem numerów działek, stanowiących drogi zakładowe Państwowego Gospodarstwa Rolnego w B. z siedzibą w K., w których jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych, polegających na wykreśleniu zapisu – Agencja Nieruchomości Rolnych. Organ I Instancji przyjął, iż na podstawie decyzji Wojewody S. Nr "[...]"z dnia 29 grudnia 1993r. w sprawie likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego w B. z siedzibą w K. likwiduje całe przedsiębiorstwo rolne, w celu przekazania majątku przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej wraz ze spornymi działkami stanowiącymi drogi zakładowe. Natomiast zmiana stanu prawnego tych dróg w operatach ewidencji gruntów i budynków może nastąpić na podstawie dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w spawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) takich jak : prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne i akty normatywne. Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. decyzją z dnia 7 lutego 2014r. nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, iż Starosta P. działając jako organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie administracyjne, co czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz dołożył wszelkich starań, aby wyjaśnić wątpliwości ANR oraz uzyskać dodatkowe dowody, które mogłyby świadczyć o zmianie stanu prawnego działek będących przedmiotem postępowania. Organ II instancji podkreślił, że operat ewidencyjny nie decyduje o stanie prawnym działek, lecz jedynie go wykazuje, zaś w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiono dowodów przeciwko treściom zawartym w ewidencji gruntów i budynków oraz nie potwierdzono bezpodstawności dokonanych wpisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie : - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 6 i 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy istotnie wpływający na jej rozstrzygniecie nie został wyjaśniony. Nie został bowiem wyjaśniony stan faktyczny i prawny dotyczący władania przedmiotowymi gruntami w zakresie tego kto był ich właścicielem a kto władał przedmiotowymi gruntami i na jakiej podstawie prawnej przed dniem 29 grudnia 1993r. tj. przed wydaniem decyzji nr "[...]"Wojewody S. z dnia 29 grudnia 1993r. w sprawie likwidacji Państwowego Gospodarstwa Rolnego w B., - art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 1 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 13 maja 1960r. w sprawie wprowadzania do ewidencji gruntów zmian we władaniu gruntami ( M.P. Nr 46, poz. 222 z późnym.), § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 1996r., Nr 158, poz. 813 z późn. zm.), § 24 ust. 4 pkt 4 lit.d , § 55 ust. 1, § 68 Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969r., Nr 11, poz. 98 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że istniała podstawa do dokonania w 1991r. zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotycząca zmian we władaniu gruntów tylko na podstawie uchwały Nr XIV/46/87 z dnia 12 marca 1987r. Rady Narodowej Miasta i Gminy w B. i wykazów zmian gruntowych, które nie stanowiły aktów urzędowych stanowiących podstawę przekazania gruntów we władanie PGR w B., - art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu prawa i uznanie, iż zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych na podstawie uchwały Nr XIV/46/87 z dnia 12 marca 1987r. Rady Narodowej Miasta i Gminy w B. spowodowało przekazanie nieruchomości we władanie PGR w B., - art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1991r., Nr 107, poz. 464 z późn. zm.) poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy nieruchomości rolne nie przekazane do zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art.16 ust. 3 lub nie przekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, - art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez zaniechanie ustalenia czy uchwała Nr XIV/46/87 z dnia 12 marca 1987r. RN M iG B. została zamieszczona w wykazach prawa miejscowego i nadal obowiązuje, czy też utraciła moc prawną na podstawie tego przepisu, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez zaniechanie ustalenia czy nieruchomości państwowe nie stały się z mocy prawa własnością gmin. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2011r., I OSK 1764/10 rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. W ocenie skarżącej rejestr ewidencji gruntów prowadzony przez Starostę P. w zakresie władania przez ANR, a poprzednio przez PGR w B., w zakresie działek określonych w zaskarżonej decyzji nie odzwierciedla aktualnego i poprzedniego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Dlatego Agencja wystąpiła do Starosty P. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości. Prawidłowość postępowania skarżącej potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011r., I OSK 1628/10, w którym stwierdzono, iż w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tymczasem ani organ I instancji, ani II instancji nie wyjaśniły zarzutu bezpodstawnego wpisania w 1991r. w ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na wpisaniu PGR jako władającego działkami będącymi przedmiotem postępowania i następnie bezpodstawnego wpisania w tej ewidencji zmian podlegających na wpisaniu ANR jako władającego działkami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że skarżąca nietrafnie zakłada, iż organ prowadzący ewidencję ma obowiązek rozpatrywać zasady przejęcia przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w ustawie z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw lub ustalać, czy nieruchomości nie stały się z mocy prawa własnością gmin na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W pojęciach "wykazywania w ewidencji" i "obejmowania pewnych informacji", o których mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mieści się ustalanie właścicieli i władających gruntami, jak niesłusznie zakłada skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanym dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się wskazanymi wyżej ustawowymi kryteriami zważyć należy na wstępie, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. W ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie doszło bowiem ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.:Dz.U.2010.193.1287) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Podkreślenia wymaga, iż postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia wskazanych tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, co wynika między innymi z art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodzić się należy że skarżącą, że powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Jednakże takich zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P., obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( do dnia 31 grudnia 2013r.). Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W § 12 rozporządzenia wskazano równocześnie jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji zmian praw osób do gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek. Zgodnie z tym przepisem prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Należy uznać, iż wniosek ANR z dnia 23 kwietnia 2013r. skierowany do Starosty P. złożony został w trybie aktualizacji ewidencji gruntów, albowiem wniesiono w nim o "wydanie decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów polegających na wykreśleniu Agencji jako podmiotu wykonującego prawo własności". Podkreślenia zatem wymaga, iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek – co ma miejsce w sprawie niniejszej (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). W świetle § 45 ust. 1 rozporządzenia w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2013r.- tj. w dacie decyzji organu I instancji aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast po tej dacie - przepis ten otrzymał brzmienie : Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Zgodnie zaś z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. W skardze jako jej uzasadnienie przywołany został m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011r., I OSK 1628/10, w świetle którego w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Jednakże równocześnie skarżący nie przytacza uzasadnienia do tego orzeczenia, w którym Sąd ten poza powyższym stwierdzeniem jednocześnie wyraźnie zaznaczył, że - tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami (w stanie faktycznym tamtej sprawy). Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ew. postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości). Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi zważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i wywód prawny zawarty w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jak i uzupełniony w odpowiedzi na skargę, nie ma więc konieczności powtarzania tych wywodów, które są stronom znane. Wskazać jedynie należy, iż w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie przedstawiła takich dowodów – o których była mowa wyżej (w § 12, 45, 46 rozporządzenia z 29 marca 2001r.), aby możliwy był do uwzględnienia jej wniosek aktualizujący ewidencję gruntów. Skarżąca nie przedstawiła również innej decyzji właściwego wojewody, która potwierdzałaby, iż przedmiotowe nieruchomości państwowe stały się z mocy prawa własnością gminy. Kompetencji do takiego stwierdzenia na użytek dokonania zmiany w ewidencji gruntów nie ma zaś organ I instancji, albowiem przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. takiej możliwości nie przewidują. Dodatkowo słusznie ustalono w postępowaniu administracyjnym, iż na etapie postępowania skutecznie nie została zakwestionowana prawidłowość dotychczasowych wpisów w ewidencji. Jeżeli skarżąca uzyska wskazane rozporządzeniem dokumenty, mogące stanowić podstawę do zmiany wpisów w ewidencji, wówczas może ponowić w każdej chwili wniosek. Natomiast odnośnie wniosku dnia 23 kwietnia 2013r. zważyć należy, iż organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego, ani procesowego przy wydaniu decyzji, dlatego na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną należało oddalić.