II OSK 2143/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 705/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 10 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 705/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi J. B., zw. dalej skarżącym, na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zw. dalej WINB, z dnia 10 czerwca 2013 r., nr ..., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że zawiadomieniem z dnia 27 maja 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zw. dalej PINB, poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku kuźni zlokalizowanego na działce nr ..., położonej przy ul. P. w S., stanowiącego własność T. i J. M., zw. dalej inwestorami. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2010 r. (termin został przedłużony do dnia 10 stycznia 2011 r.), oceny technicznej budynku kuźni będącego przedmiotem prowadzonego postępowania oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Z nałożonego obowiązku inwestorzy wywiązali się w dniu 11 stycznia 2011 r., przedkładając w PINB żądane dokumenty. W dniu 3 lutego 2011 r., inwestorzy zostali ustnie pouczeni, że do ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu niezbędna będzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W związku z tym, inwestorzy zobowiązali się wystąpić ze stosownym wnioskiem do Prezydenta Miasta S., zw. dalej Prezydentem Miasta, co też uczynili w dniu 08 lutego 2011 r., składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r., znak: ..., Prezydent Miasta ustalił inwestorom warunki zabudowy przedmiotowego obiektu. Decyzja ta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zw. dalej SKO, z dnia 23 sierpnia 2011 r., znak: ..., została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W dniu 6 września 2011 r. do PINB wpłynęło pismo inwestorów, w którym oświadczyli, że przedmiotowy budynek kuźni będzie użytkowany wyłącznie jako budynek gospodarczy. W odpowiedzi na ww. pismo organ l instancji na dzień 28 września 2011 r. wyznaczył oględziny nieruchomości, które wykazały, iż w budynku objętym niniejszym postępowaniem zostało zdemontowane i zlikwidowane palenisko. Decyzją z dnia 27 października 2011 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności kuźni w uzasadnieniu wskazując, że inwestorzy zmienili sposób użytkowania z kuźni na gospodarczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego złożonego od ww. rozstrzygnięcia, decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., znak: ..., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli J. C. M. i T. M. Postanowieniem Sądu z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 141/12, została ona odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżących braków formalnych w postaci wpisu sądowego. Akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone do organu l instancji w dniu 7 września 2012 r. i dopiero z tą datą PINB mógł podjąć działania zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ powiatowy pismem z dnia 24 września 2012 r., zwrócił się do inwestorów o wskazanie, czy na przedmiotowy obiekt uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi J. C. M. i T. M. złożyli w dniu 9 października 2012 r., wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoznając wniosek o zawieszenie organ l instancji postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r., znak: ..., zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego. Z kolei WINB działając na skutek zażalenia z dnia 20 listopada 2012 r., złożonego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2012 r., znak: ..., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia. Decyzją z dnia 5 marca 2013 r., znak: ..., wydaną po uprzednim umożliwieniu stronom zapoznania się z aktami sprawy, PINB nakazał inwestorom uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego, dawniej użytkowanego jako kuźnia. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 19 marca 2013 r., złożył skarżący zarzucając, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez uwzględnienia materiału dowodowego, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest jako kuźnia, a nie jako budynek gospodarczy. WINB w celu przyspieszenia postępowania i wyjaśnienia stanowisk stron, na dzień 8 maja 2013 r. wyznaczył rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy przesłuchana została w charakterze świadka A. W., która nie potwierdziła, że budynek jest użytkowany jako kuźnia. W tym samym dniu, tj. 8 maja 2013 r., na działce inwestorów została przeprowadzona kontrola w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, która nie wykazała, użytkowania obiektu jako kuźni. W dniu 14 maja 2013 r., do Inspektoratu wpłynęło pismo skarżącego, w którym domagał się przesłuchania w charakterze świadków pracowników organu l instancji. Wniosek ten, postanowieniem z dnia 17 maja 2013 r., znak: ..., został uznany za niezasadny. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że nie zachodzą w tym przypadku przesłanki, które obligowałyby organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż co prawda nie ma decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zdaniem organu budowa ta nie narusza obowiązujących w tym okresie przepisów prawa i jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sąd I instancji rozpoznając sprawę wskazał, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien badać organ administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ona bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy nie było ze względu na uchylenie pierwszej i w istocie umorzenie późniejszego postępowania w tym zakresie. Bezsporne jest także, że inwestor wystąpił o wydanie takiej decyzji podając jako warunkujący jej wydanie charakter obiektu, jakim miała być kuźnia, a nie budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że działalność prowadzona w tym obiekcie wcześniej miała charakter działalności kowalskiej. Jednocześnie bezsporne jest, że budynek ten nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Sąd nie miał wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i linii orzeczniczej, organ nadzoru budowlanego nie ma prawnych możliwości do interpretacyjnego stwierdzania, że dany obiekt jest zgodny z przepisami planistycznymi. Sąd I instancji zauważył, że organ w istocie nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, samo powoływanie się na pismo inwestorów oraz zeznania kilku świadków, że budynek ten będzie służył za gospodarczy, nie wystarczy dla określenia, że faktycznie będzie to taki budynek. Zdaniem Sądu, słuszność ma skarżący, że w istocie budynek kuźni nie może istnieć w tego typu zabudowie i że na taki budynek inwestor nie otrzyma decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym wyjściem dla inwestora jest zatem dokonanie zmiany kwalifikacji obiektu, co prawdopodobnie inwestor chciał uczynić. Zrobił to jednak niezgodnie z przepisami prawa. W tej materii należało bowiem najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie może ona zostać wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. W skardze kasacyjnej organ (WINB) zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi z dnia 22 lipca 2013 r. w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., z uwagi na fakt, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w art. 188, a w konsekwencji o jej oddalenie z uwagi na fakt, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w sytuacji, gdy żaden przepis Prawa budowlanego z 1974, nie przyznaje organom takiego uprawnienia, - art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawnych możliwości do interpretacyjnego stwierdzenia, że dany obiekt jest zgodny z przepisami planistycznymi, w sytuacji, gdy wskazany przepis przyznaje wprost organom nadzoru budowlanego uprawnienia do takiej oceny, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego w istocie nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i wyczerpujący w oparciu o faktyczny sposób użytkowania obiektu, poprzedzony ustaleniami z oględzin, przy uwzględnieniu zeznań świadków, wyjaśnień stron i dowodów z licznych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe zdaniem strony składającej kasację zbadanie sprawy i dostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy rozstrzygniecie organu jest zgodne z prawem, a zatem Sąd I instancji naruszył zasadę legalności, o której mowa w ww. ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. W przedmiotowej sprawie postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. sprowadza się do pytania czy organy nadzoru budowlanego, orzekające w trybie ww. przepisu, zobowiązane są do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z powyższego wynika, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga ustalenia czy samowolnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów obowiązujących w okresie jego budowy. Przepis ten odnosi się zatem nie tylko do zgodności z planem, ale z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 wskazuje, że w odniesieniu do samowoli powstałych przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy o planowaniu obowiązujące w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160) stwierdził, że "w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodność inwestycji z przepisami planistycznymi należy zatem odnosić do stanu aktualnego na datę rozstrzygania sprawy przez organ. W przedmiotowej sprawie są to przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 23 marca 2013 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zatem istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. czy obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (np. bez pozwolenia lub z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych), znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, to jak stwierdza art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku zaś nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja samowoli budowlanej jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. Istotnie, organ nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę samowoli powstałą przed 1995 r. nie może skorzystać z narzędzi zawartych w art. 48 Prawa budowlanego z 1995 r. Niemniej to od sprawcy samowoli zależy, czy zostanie przeprowadzona procedura legalizacji obiektu. Skoro zaś od wniosku strony zależy ustalenie, czy na tym terenie obiekt może istnieć, to organ, po poinformowaniu strony na podstawie art. 9 k.p.a. o skutkach podjęcia lub zaniechania działań procesowych w postaci złożenia odpowiedniego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podejmie dalsze działania i rozstrzygnie sprawę, ewentualnie zawieszając postępowanie. Jeżeli jednak organ nie uzyska potwierdzenia wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o dopuszczalności istnienia samowolnie wybudowanego obiektu, nie będzie miał podstaw do stwierdzenia, że wyeliminowano negatywną przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. że obiekt samowoli nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Podsumowując, wzniesienie zabudowy musi być poprzedzone ustaleniem pod jakim warunkiem i w zgodzie z jakimi przepisami może ona powstać, a zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niezbędną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dlatego też, w konsekwencji, zarówno zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i dostrzeżenie uchybień, których konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji, uznać należało z niezasadny. Ponadto, odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, dlatego też ww. zarzut uznać należało za chybiony. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1