IV SAB/Wr 91/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w D. na bezczynność burmistrza D. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 marca 2013 r. Fundacja "[...]" z siedzibą w D. zwróciła się do Burmistrza Miasta D. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów decyzji i innej dokumentacji, związanych z organizacją imprez masowych pod nazwą "[...]" za lata 2006-2012 . Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Urząd Miasta D. - powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r,. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - wezwał Fundację "[...]" do uwiarygodnienia w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanej informacji, informując jednocześnie, że ma ona walor informacji przetworzonej. Powyższe pismo doręczono wnioskodawcy 20 marca 2013r. Kolejnym pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. zastępca burmistrza D. ponownie wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji w terminie 14 dni, wyjaśniając jednocześnie pojęcie interesu publicznego . Powyższe wezwanie zostało doręczone wnioskodawcy 23 kwietnia 2013 r. W tym samym dniu złożył on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Miasta D., wnosząc o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej, o jaką wystąpił wnioskiem z dnia 13 marca 2013 r. i orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów. Strona skarżąca podniosła ,że zgodnie z art. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ takiej powinien udzielić informacji w terminie 14 dni, zaś do dnia złożenia skargi organ żądanej informacji nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność, albowiem przed dniem złożenia skargi skarżący został skutecznie wezwany do wykazania istotnego interesu publicznego i do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie udzielił on odpowiedzi na pisma organu. Natomiast w przypadku, gdy skarżący w wymaganym terminie nie wykaże interesu publicznego organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji. Strona przeciwna podniosła, że realizacja wniosku Fundacji z dnia 13 marca 2013 r. wiązałaby się z nie tylko z dużym nakładem pracy (okres "przeszukania dokumentów" wynosi 7 lat), ale również uporządkowania według określonych kryteriów - tj. dokumentów, o których mowa w art. 25 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. W tych warunkach organ po uznaniu informacji za przetworzoną wykonał czynność niezbędną- zwrócił się do wnioskującego o wykazanie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Dodatkowo organ wskazał ,że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 783/12 przesądził ,że żądana informacja jest informacją publiczną , należącą do kategorii informacji przetworzonej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona przeciwna w pismach procesowych z dnia 1 i 4 lipca 2013r. dodatkowo podniosła , że w dniu 28 czerwca 2013r. wydała decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 13 marca 2013r. , od której to decyzji strona złożyła odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.),wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji , oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami proceduralnymi. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Przy czym wniesienie skargi na "milczenie organu" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W badanej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Burmistrza Miasta D. w zakresie nieudostępnienia - w formie scanu - decyzji i innej dokumentacji, związanych z organizacją imprez masowych pod nazwą "[...]" za lata 2006-2012. Przedmiotem skargi jest zatem prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednak ma rację strona skarżąca kiedy wywodzi ,że zainicjowanie postępowania sądowo-administracyjnego w zakresie bezczynności organu w analizowanym przypadku nie powinno być poprzedzone wezwaniem- w trybie art.52 § 3 p.p.s.a. - do usunięcia naruszenia prawa . Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia ,że przepis ten odnosi się do skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Podobnie rzecz ma się gdy chodzi o art. 52 § 4 p.p.s.a. , stanowiący również o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób uznać aby, pojęcie "inny akt " , o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. było tożsame z pojęciem bezczynności . W przypadku gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia , czyni to w sposób wyraźny. W związku z tym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 §3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010r. sygn. I OSK 646/10 LEX nr 672923, wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2010r. sygn. IISAB/Kr 34/10 LEX nr 674698). Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej , stanowiąc ,że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości ,że Burmistrz Miasta Dzierżoniów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach analizowanej sprawy , skarżąca Fundacja złożyła bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzując charakter i zakres żądanej informacji oraz formę jej udostępnienia . Natomiast organ uznał, że nie pozostaje on w bezczynności , bowiem wprawdzie wnioskowane informacje zarówno w zakresie strony podmiotowej, jak i przedmiotowej stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych, lecz z uwagi na rodzaj tej informacji ( informacja przetworzona ) i dwukrotne kierował wezwanie do wykazania przez zainteresowanego kwalifikowanej przesłanki , warunkującej udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej , o jakiej mowa w art.3 ust.1 pkt 1 tej ustawy , a więc ,że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z materiału aktowego skarżący w terminie otwartym do udzielenia odpowiedzi na wspomniane wyżej wezwanie złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu . Analiza treści wniosku strony skarżącej z dnia 13 marca 2013 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Przy czym podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej na etapie składania wniosku w tym zakresie nie musi wiedzieć , że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. A zatem podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest -w jego ocenie - informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie, możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku u wnioskodawcy przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielania informacji przetworzonej. Jeżeli więc podmiot zainteresowany taką informacją nie wykaże po wezwaniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać na podstawie art.16 ust.1 powołanej wyżej ustawy decyzję odmawiającą udzielenia informacji. Jednocześnie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać w uzasadnieniu decyzji brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nie ulega wątpliwości, że objęte przedmiotowym wnioskiem informacje , a więc decyzje i dokumentacja - związana z organizacją imprez masowych - mają charakter informacji publicznej, gdyż spełniają przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Należy zatem przyjąć, że stanowią informację publiczną istniejącą i będącą w posiadaniu organu, co nie oznacza ,że organ mógł ją od razu udostępnić wnioskodawcy. W pierwszej kolejności musiałby w tym celu sporządzić - według kryterium czasowego ( kalendarzowego) wskazanego we wniosku- wykaz spraw , w których wydano decyzje administracyjne, czyli spowodować powstanie informacji publicznej przetworzonej . Stwierdzenie zatem przez organ ,że ma do czynienia z informacją publiczną przetworzoną , zasadnie upoważniało go do wezwania wnioskodawcy pismem z dnia 18 marca 2013r. do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie wystosowanie przez organ do skarżącego dwóch wezwań z dnia 18 marca 2013r. i 23 kwietnia 2013r. stanowi przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego , lecz nie wyczerpuje - przy braku reakcji wnioskodawcy na omawiane wezwanie- prawidłowej prawnej formy działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej , jaką powinien organ zastosować rozpatrując przedmiotowy wniosek . Właściwą bowiem formą prawną działania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w przypadku nie wykazania powodów dla , których udostępnienie informacji publicznej przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego jest kwalifikowany akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz D. wydał w dniu [...] czerwca 2013r. decyzję Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem. Decyzja ta nie ma waloru ostateczności, bowiem strona złożyła odwołanie od niej . Jeśli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego podmiot zobowiązany po dwóch uprzednich wezwaniach do wykazania przesłanki , o której mowa w art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. , wydał decyzję , choćby z przekroczeniem ustawowych terminów , to organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi . Nie można bowiem zobowiązać organu administracji do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności , które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Stwierdzenie powyższego oznacza, że organ nie pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.