I OSK 2949/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2353/13 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt I SA/Wa 2353/13 oddalił skargę I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Gminy w S. decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...], na postawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,12 ha, położonego we wsi B., składającego się działek ewidencyjnych o numerach 55, 155, 175, 333, stanowiącego własność (w ½ części) B. Ł. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2001 r., sprecyzowanym w dniu 25 października 2010 r., I. S. – następczyni prawna B. Ł., wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając, że przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Wskazała, że w uzasadnieniu decyzji błędnie przyjęto, iż wnioskodawczyni nie ma możliwości przekazania gospodarstwa rolnego ze względu na brak następców prawnych posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że I. S., jako zstępna byłej właścicielki gospodarstwa rolnego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy nie przekroczyła 55 roku życia, nie była inwalidą I lub II grupy, posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zatem spełniała wszystkie warunki ustawowe, by jako następca przejąć gospodarstwo rolne po B. Ł. W dniu [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków Z. B. i I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1980 r. i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w decyzji Ministra z dnia [...] września 2011 r. nie została omówiona kwestia dawania przez I. S. – jako potencjalnego następcy B. Ł. – faktycznej gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wobec tego Minister zdecydował się uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie. W tym celu wystąpił do Urzędu Gminy w S. z wnioskiem o przesłuchanie I. S. W ocenie Ministra ustalenia wynikające z protokołu przesłuchania strony datowanego na 14 grudnia 2012 r. wskazują, że zasadny jest zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy S. I. S. nie dawała gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w konsekwencji nie mogła być traktowana jako następczyni rolnika posiadająca kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa. Za taką konkluzją przemawia młody wiek I. S. w chwili wydawania kontrolowanej decyzji (17 lat i 2 miesiące) i brak doświadczenia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zarówno miejsce faktycznego zamieszkania jak i miejsce zameldowania w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z 1980 r. było oddalone od miejsca położenia gospodarstwa. W skardze do sądu administracyjnego I. S. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie: art. 131 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a, art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U z 1972 r., Nr 31, poz. 215), § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166). W skardze zarzucono także naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne przyjęcie, że brak było następcy, który mógł przejąć gospodarstwo rolne, dyskryminowanie skarżącej z uwagi na wiek i miejsce zamieszkania oraz ochronę własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem badania są zatem przesłanki nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w razie wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym rażące naruszenie prawa oznacza przypadki naruszeń o kwalifikowanym, szczególnie doniosłym charakterze. Podstawę decyzji objętej wnioskiem stanowił przepis art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zgodnie z którym przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, przejęcie gospodarstwa na własność Państwa mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rolnik je przekazujący nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa ewentualnie odmówił jego przejęcia. Po drugie, aby przejęcie mogło skutecznie nastąpić konieczne było złożenie przez rolnika stosownego wniosku w tym przedmiocie. Bezspornie w sprawie została spełniona przesłanka w postaci złożenia przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Sporem objęta jest natomiast druga z przesłanek, związana z istnieniem następców prawnych mogących przejąć gospodarstwo. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że osoba następcy winna nie tylko formalnie spełniać wymagania do objęcia gospodarstwa, ale także dawać rękojmię prawidłowego jego prowadzenia, co związane jest zarówno ze sferą kompetencji, jak i doświadczenia. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy S. I. S. miała 17 lat i dwa miesiące. Z protokołu przesłuchania strony z dnia 14 grudnia 2012 r. wynika, że w trakcie roku szkolnego w wolne od szkoły dni oraz w trakcie wakacji I. S. przebywała w B. Wykonywała tam różne prace przy sianokosach, żniwach, pieleniu buraków, oprzątaniu zwierząt i wyprowadzaniu ich na łąkę. Natomiast w okresie poprzedzającym datę wydania decyzji była zameldowana w Z., ul. [...], jednak zamieszkiwała do dnia 21 czerwca 1980 r. w internacie Zasadniczej Szkoły Ogrodniczej w O., czas wakacyjny spędzała w B., a w dniu 9 października 1980 r. przebywała w Z. Podkreślono, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni odległość jej ówczesnego miejsca zamieszkania od miejsca położenia gospodarstwa wynosiła ok. 12 kilometrów. W dniu 21 czerwca 1980 r. ukończyła naukę w Zasadniczej Szkole Ogrodniczej w O. w zawodzie ogrodnik. Sąd I instancji podzielił ocenę, że choć I. S. spełniała warunki do uznania jej za osobę posiadającą kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r., to nie spełniała dodatkowego warunku stawianego następcy rolnika, jakim było dawanie faktycznej gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy skarżąca była bowiem osobą małoletnią, nie posiadała faktycznego doświadczenia w samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego a w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z 1980 r. jej faktyczne miejsce zamieszkania (internat Zasadniczej Szkoły Ogrodniczej w O.) oraz jej miejsce stałego zameldowania (ul. [...], Z.) były oddalone od wsi B., gdzie znajdowało się przejęte gospodarstwo. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej I. S., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu, czy skarżąca pomimo zamieszkiwania w miejscowości oddalonej od przedmiotowego gospodarstwa nie była w stanie należycie wypełniać obowiązków rolnika związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez jego zastosowanie przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, - § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez jego zastosowanie przy błędnie ustalonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko, że skoro skarżąca nie posiadała gospodarstwa rolnego, to nie dawała tym samym gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa. Wskazano, że skarżąca do 15 roku życia mieszkała na wsi w miejscowości B. u swojej babki R. K., które gospodarstwo oddalone było od gospodarstwa B. Ł. ok. 3-4 km. Skarżąca do czasu zamieszkania w internacie współuczestniczyła w prowadzeniu gospodarstwa zarówno B. Ł., jak i R. K., co stanowiło gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa. Dla ustalenia gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego nie jest także – w ocenie skarżącej – miarodajne ustalanie, w jakiej odległości była ona zameldowana w okresie poprzedzającym wydanie decyzji z 1980 r., a nawet, gdzie fizycznie zamieszkiwała. Podkreślono, że prowadzenie gospodarstw może się odbywać w różny sposób. W odniesieniu do kwestii wieku stwierdzono, że to właśnie młody wiek gwarantował ówcześnie należyte wykonywanie obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznane w tych granicach zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzuty obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji. Ich zasadność zależy zatem od skuteczności pozostałych zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania. Przepis art. 7 k.p.a. formułuje trzy zasady postępowania administracyjnego: praworządności, prawdy oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, z których ta ostatnia ma zastosowanie do przypadków rozstrzygnięć opartych na uznaniu i wyważaniu interesów, co nie ma miejsca w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Także przepis art. 77 K.p.a. ma złożoną strukturę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierających odrębne regulacje. W skardze kasacyjnej nie określono, która z zasad z art. 7 K.p.a. i norm art. 77 K.p.a. została naruszona. W szczególności nie wskazano, jaki dowód nie został przeprowadzony w sprawie. Zarzut, że organy nie przeprowadziły dowodu wykazującego, czy mimo miejsca zamieszkania strona nie była w stanie należycie prowadzić gospodarstwa nie określa, o jaki dowód chodzi. Dowody przeprowadza się dla wykazania okoliczności faktycznych. Tymczasem formułowanie wniosków w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne (takie jak niekwestionowane miejsce zamieszkania, zameldowania czy ówczesny wiek skarżącej), nie jest kwestią dowodów, lecz oceny dowodów. Zarzutem objęte zatem winny być przepisy regulujące ocenę materiału dowodowego, a nie jego kompletność, w skardze kasacyjnej nie określono bowiem, jakie wnioski dowodowe zostały pominięte czy jakie okoliczności nie zostały uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podstawą dla oceny dokonanej przez organ nie były wyłącznie kwestie odległości miejsca zamieszkania skarżącej od miejsca położenia gospodarstwa, lecz całokształt okoliczności związanych z jej osobą i ówczesnym wiekiem, doświadczeniem zawodowym oraz życiowym, zdolnością do dokonywania czynności prawnych. Skarga kasacyjna pomija również istotny fakt, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie było zatem celem organów ponowne ustalanie przesłanek do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa, lecz zbadanie, czy przejęcie to nastąpiło z naruszeniami prawa o kwalifikowanym charakterze, w tym z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze skarga kasacyjna nie odnosi się do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który był podstawą prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Po drugie, formułuje zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, co może odnieść skutek wyłącznie w sytuacji uprzedniego zakwestionowania ustaleń faktycznych. Niewłaściwe zastosowanie może bowiem mieć miejsce w przypadku braku koherencji między stanem faktycznym, a zastosowaną normą, jest związane z wadliwą kwalifikacją prawną ustalonego stanu faktycznego. Nie można także poprzez zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego podważać ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Przepis ten dopuszczał zatem, że fakt istnienia następców nie wykluczał przejęcia gospodarstwa. Następcy mogli odmówić przejęcia, mogli także nie spełniać warunków do jego przejęcia, w tym gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa, o jakiej mowa w § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 r. Przejęcie gospodarstwa przez Państwo w sytuacji istnienia następców prawnych nie oznacza zatem w sposób konieczny naruszenia prawa i wydania decyzji o przejęciu wbrew istniejącej ówcześnie regulacji. W tej sytuacji nie można uznać, że decyzja taka rażąco narusza prawo, jeżeli równocześnie nie dojdzie do potwierdzenia, że istniejący następcy wyrazili wolę przejęcia lub też wykazania, że negatywna weryfikacja kwalifikacji następców jest bezpodstawna. Przesłanka gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa, o jakiej mowa w § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 r. ma charakter klauzuli generalnej, co oznacza konieczność dokonania przez organ administracji oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z osobą następcy, przez pryzmat standardów prawidłowego prowadzenia gospodarstwa. Ocena dokonana w sprawie nie narusza reguł swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zasad doświadczenia życiowego i standardów rozumowania praktycznego. Niewątpliwie fakt przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo nie mógł pozostać niedostrzeżony przez możliwych następców prawnych rolnika, który zwrócił się z takim wnioskiem. Mimo tego, przez kilkadziesiąt lat skutki wynikające z tego przejęcia nie były kwestionowane. Także skarżąca, po uzyskaniu pełnoletności, nie wystąpiła niezwłocznie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że w dacie wydania decyzji była, jako osoba niepełnoletnia, pozbawiona pełnej zdolności do czynności prawnych, a z racji wieku, mimo wykształcenia zawodowego, nie dysponowała dostatecznym doświadczeniem w samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa, uzasadnia przyjęcie, że w oparciu o uprawnione przesłanki doszło w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 45 ustawy do przyjęcia, że rolnik składający wniosek o przejęcie nie ma następców wyrażających wolę lub spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa. W takiej sytuacji odmowa uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy jest uprawniona. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.