VII SAB/Wa 4/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę oddala. Pismem wniesionym do Sądu w dniu 2 stycznia 2014r. pełnomocnik A.H. złożył skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]września 2010 r. pozwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka " [...]" autostrady [...]. W uzasadnieniu skargi podał, że skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wniósł 17 lipca 2013r. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 26 lipca 2013r. Pomimo upływu miesięcznego terminu od złożenia wniosku organ administracji publicznej nie tylko nie wydał żadnego orzeczenia w sprawie ale także, wbrew przepisowi art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie poinformował wnioskodawcy o przypadku nie załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w przepisie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym pismem z dnia 2 września 2013 r Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ administracji publicznej wskazał, że sprawa nie mogła zostać załatwiona we wskazanym terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ poinformował, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do dnia 30 listopada 2013 roku. Organ administracji publicznej pomimo upływu kolejnego terminu tj. 30 listopada 2013 roku nadal nie wydał żadnego orzeczenia w niniejszej sprawie. Ponadto ponownie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wbrew przepisowi art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Wobec tego pełnomocnik skarżącego wnosząc skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 26 lipca 2013r. wniósł aby Sąd : 1) na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania decyzji w niniejszej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku; 2) na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymierzył grzywnę Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wnosząc o jej oddalenie przedstawił Sądowi decyzję wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego w dniu [...] lutego 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako; K.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sądu skarga winna zostać oddalona. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pismem z dnia 17 lipca 2013 r. ( data wpływu do organu [...] lipca 2014 r.) skarżący A. H. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] września 2010 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie pozwolenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka " [...]" autostrady [...] wskazując na rażące naruszenie (wskazanych we wniosku) przepisów ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami . Bezspornym jest również, iż do dnia wniesienia skargi (2 stycznia 2014 r) organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem decyzja w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z dnia 17 lipca 2013r. została wydana dnia [...] lutego 2014 r., a także to, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zarzucała organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest przepis art. 149 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art, 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia wskazać należy, iż stosownie do art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W odniesieniu do skargi na przewlekłość wskazać należy, iż instytucja ta wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Za przejawy przewlekłości postepowania uznawane jest m. in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, niezastosowanie się do, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 13ST§ 2 K.p.a.) wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (vide: J.P. Tamo "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania" w Casus, jesień 2013 r.). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeceń.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (vide: P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 psa decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2521/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zważywszy podnoszone wielokrotnie w doktrynie i orzecznictwie trudności interpretacyjne co do ustalania znaczenia oraz zakresu i wzajemnej relacji pojęć "bezczynności" i "przewlekłości", a w konsekwencji i możliwości rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania w kontekście ich odmiennego przedmiotu zaskarżenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji oraz podstawowe zadanie sądownictwa administracyjnego. Jego podstawowym celem i zadaniem pozostaje bowiem ochrona wolności i praw jednostki w jej relacjach z władzą publiczną (vide: J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, w: Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, (red. A. Szmyt), Gdańsk 2008, s. 127 - 128). Jednym z takich podlegających ochronie praw podmiotowych jednostki jest bez wątpienia prawo do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Strona wnosząc skargę na bezczynność czy "opieszałe" działanie administracji zarzuca bowiem w istocie właśnie naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dopiero więc merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd pozwala ustalić, czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego postępowania albo zaistniał zarówno stan przewlekłości jak i bezczynności. W kontekście omówionego rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" należy uznać, że ustawodawca w przepisie art.. 149 p.p.s.a. odróżnił dwa niezależne od siebie instytucje "bezczynność" organu polegającą na niewydaniu w terminie decyzji lub postanowienia uwzględnienie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania", a więc prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, ze formalnie organ nie jest bezczynny- a więc sytuację inną niż formalna bezczynność organu. Przy czym wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia sąd z obowiązku oceny sprawności postępowania tego organu na dzień wniesienia skargi. Tak więc w sytuacji niniejszej sprawy należy podnieść, ze ponieważ wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nadzorczego wpłynął do organu 206 lipca 2013r. organ zawiadomił strony o wszczęciu pismem z 4 października 2013r. – należy uznać, iż niewątpliwie na dzień wniesienia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności. Przy czym w ocenie Sądu sytuacja ta nie pozwala na uznanie, iż mimo niezachowania terminów określonych dla załatwienia sprawy, pozostawanie przez organ w bezczynności (spowodowanej niewydaniem rozstrzygnięcia) nie można uznać, że organ prowadził postępowanie przewlekle( biorąc pod uwagę w/ wskazane przesłanki tej instytucji). Profesjonalny pełnomocnik skarżącego w skardze wnosił o stwierdzenie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 26 lipca 2014 r. w sposób przewlekły , a przewlekłość ta miała miejsce z rżącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę żądanie skargi oraz oceniając postępowanie organu w ocenie sądu należało uznać żądanie za niezasadne i skargę oddalić. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rzekła, jak w sentencji wyroku.