I SA/Wa 2080/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z [...] ([...]), na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy - odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa przy ul. [...]. ul., ul. [...] cz. [...] w [...] - działki nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...]. Organ wskazał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] decyzją z [...] przekazał w zarząd Przedsiębiorstwu [...] na czas nieoznaczony nieruchomość Skarbu Państwa przy ul. [...] w [...] (na [...] działka nr [...]). Pozostałą część o pow. [...] m 2 ww. Przedsiębiorstwo zakupiło dnia [...] w imieniu Skarbu Państwa. Organ stwierdził, że ww. umowa sprzedaży potwierdza sprawowanie przez państwową jednostkę organizacyjną formalnego zarządu nieruchomością, gdyż jest to jeden z dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ). W ocenie organu, skoro cała nieruchomość przy ul. [...], ul. [...], była w zarządzie cyt. Przedsiębiorstwa, a nie terenowego organu administracji państwowej, to nie zostały spełnione warunki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] ([...] ), na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Komisji, wbrew zarzutom odwołania, Gmina Miejska [...] we wniosku komunalizacyjnym powołała zarówno art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jak i przepisy ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Z uwagi na fakt, że chronologicznie pierwszym i podstawowym aktem dotyczącym komunalizacji mienia jest ustawa z dnia 10 maja 1990 r., z późniejsza i dotycząca tylko ograniczonego zakresu komunalizacji mienia (na terenie dużych miast) jest ustawa z 24 listopada 1995 r., obowiązkiem organu, niezależnie od wniosku Gminy, było rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ dodał, że rozpatrywanie odwołań przy komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. należy do innego organu odwoławczego. Następnie powołując się na kopie: wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów ww. mienia, odpisu KW nr [...] decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] nr [...] oraz aktu notarialnego rep. A [...] podzielił stanowisko organu I instancji, iż działka nr [...] na dzień [...] znajdowała się w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa, a zatem nie podlegała skomunalizowaniu z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta [...] i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997r. Nr 36, poz. 224, ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 3 ww. ustawy. Skarżący wskazał, że jego wniosek o stwierdzenie nabycia spornej nieruchomości został złożony na podstawie art. 23 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 24.11.1995 r. w zw. z art. 2 ust. 3 tej ustawy. Dodał, że wniosek należy interpretować łącznie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości [...], w której działka nr [...] jako stanowiąca część drogi wojewódzkiej, została opisana wg stanu na [...]. Zdaniem skarżącego wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, to Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących nabywania mienia Skarbu Państwa na podstawie "ustawy o dużych miastach". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...], którą w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy organ ten odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] przez Gminę Miasto [...] własności opisanej nieruchomości Skarbu Państwa. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad procesowych wymienionych w art. 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że prawidłowość decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami procedury administracyjnej. W fazie wstępnej postępowania administracyjnego obowiązkiem właściwego organu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi formę realizacji – między innymi - zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację ich uprawnień procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy przepis ten pozwala stronie na zadbanie o należytą ochronę jej interesu prawnego. Z tej przyczyny w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ winien określić rodzaj sprawy będącej przedmiotem zainicjowanego postępowania oraz podstawę prawną. Omawiany przepis urzeczywistnia również wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skoro art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązuje organy do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, to obowiązek ten odnosi się również do zmiany przedmiotu postępowania określonego w podstawie prawnej wskazanej w żądaniu strony. Wykonanie obowiązku wynikającego z omawianego przepisu ma kluczowe znaczenie dla trybu w jakim organ inicjuje postępowanie, a w szczególności w przypadku zgłaszania przez wnioskodawcę w jednym wniosku żądania wszczęcia postępowania w oparciu o różne podstawy prawne. W powyższym kontekście podkreślić trzeba, że wnioskiem z dnia [...] Gmina Miasto [...] domagała się nabycia z mocy prawa opisanych nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak i w oparciu o art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. – O zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach dróg publicznych. Z akt sprawy wynika natomiast, że zawiadomieniem z dnia [...] organ wszczął postępowanie w trybie art. 23 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 24 listopada 1995r. Podobnie w dniu [...] poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu. Niemniej rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 18 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 5 ust. 1 tejże ustawy, bez zawiadomienia stron o zmianie trybu postępowania. O ile wskazany w podstawie prawnej art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r. znajdował zastosowanie w sprawie prowadzonej w trybie art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995r., na mocy odesłania zawartego w art. 87 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), o tyle art. 5 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990r., nie mógł stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, skoro organ wszczął postępowanie na podstawie art. 23 cyt. ustawy z dnia 24 listopada 1995r. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. a także art. 9 k.p.a., skoro dla podjęcia czynności w celu należytej ochrony własnego interesu prawnego strona nie została przed wydaniem decyzji poinformowana o reżimie prawnym, w jakim prowadzone będzie postępowanie administracyjne. Powyższych okoliczności nie dostrzegł organ odwoławczy, błędnie – w świetle przedstawionych regulacji prawnych - wskazując na konieczność rozpoznania wniosku skarżącego w pierwszej kolejności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. ze względu na chronologię, według której "pierwszym i ustawowym aktem dotyczącym komunalizacji mienia jest ustawy z dnia 10 maja 1990r., której przepisy skutkują z dniem 27 maja 1990r. Natomiast później dotycząca tylko ograniczonego zakresu rzeczowego komunalizacji mienia (...) jest cyt. ustawa z dnia 24 listopada 1995r. skutkująca później, bo z dniem 31 grudnia 1995r." Słuszne okazały się zatem zarzuty skargi, że nie dokonano analizy w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995r., ale wzięto pod uwagę przepisy niebędące podstawą prowadzonego postępowania. Niezależnie organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte z urzędu, ale na wniosek Gminy Miasta [...], co wynika wprost z zawiadomienia organu I instancji o wszczęciu postępowania z dnia [...]. W konsekwencji, jako chybioną Sąd ocenił argumentację Komisji, że Wojewoda [...] niezależnie od wniosku Gminy miał także i z urzędu (na podstawie art. 17 a ust 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r.) obowiązek sprawdzenia i odrębnego rozstrzygnięcia najpierw skutków komunalizacji spornego mienia w trybie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, to jest traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 554/08, LEX nr 518252). Rzeczą organu odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.