II GSK 2130/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1670/13 w sprawie ze skargi C. Spółki jawnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężna za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1670/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę C. Sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. powiadomił D. Sp. z o.o. w W. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia działki nr [...] obręb [...] w pasie drogowym alei W. w C. poprzez umieszczenie bez zgody zarządcy drogi reklamy o powierzchni 14,3 m2. W odpowiedzi Spółka D. poinformowała, że nie jest właścicielem ww. reklamy, a jedynie najemcą nośnika reklamowego od C. Sp. j., stąd też nie była zobowiązana do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia reklamy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Prezydent Miasta C. umorzył postępowanie wobec Spółki D., zaś pismem z tej samej daty, doręczonym w dniu 21 marca 2013 r., powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym C. Sp. j. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta C., nałożył na C. Sp. j. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej alei W. w C. celem umieszczenia ww. reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 18 lipca do 29 listopada 2012r. w wysokości 34.749 zł. W decyzji organ I instancji wskazał, że podczas oględzin pasa drogowego w dniach: 18 lipca 2012 r., 27 września 2012 r., 5 listopada 2012 r., 14 listopada 2012 r., 19 listopada 2012 r., 23 listopada 2012 r., 29 listopada 2012 r. stwierdził umieszczenie reklamy o wymiarach 2,9 m x 4,95 m, bez zgody zarządcy drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 270). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymując w mocy zaskarżona decyzję doszło do przekonania, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności doprowadziły do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W kwestii dokonania pomiaru tablicy reklamowej za pomocą narzędzi nieposiadających legalizacji, Kolegium stwierdziło, że pełnomocnicy strony zapoznając się z materiałem dowodowym, nie kwestionowali wyników pomiarów reklamy. Jak podał pełnomocnik C. w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r., zna wymiary tej reklamy i gdyby wymiary te były inne to wskazałaby tę różnicę. Pomiary powtarzane były w trakcie każdej wizji w terenie i wykazywały niezmienność, zaś wykonywane były legalnym narzędziem, tj. taśmą mierniczą posiadającą oznaczenia: CE, oznaczenie metrologiczne M12, oznaczenie jednostki notyfikującej 0126 oraz klasy dokładności przyrządu II. Takie oznaczenie przyrządu potwierdza, że przeszło ono ocenę zgodności, określoną w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych. Zdaniem Kolegium także wysokość kary została ustalona prawidłowo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosła C. Sp. j. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że skarżąca nie negowała faktu, że w 2012 r. w ramach posiadanej sieci dysponowała nośnikiem bilboardowym w rejonie skrzyżowania ul. W. z ul. K. w C., na której prezentowane były treści reklamowe sieci D., a wiedząc – przynajmniej od dnia 6 grudnia 2012 r. - o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, mogła zdaniem WSA przed demontażem nośnika reklamowego, utrwalić jego położenie i wymiary, o ile negowała dane, wynikające z dokumentacji fotograficznej, protokołów oględzin, wypisu z rejestru gruntów działki drogowej nr 8 i okazanych granic tej działki. Tymczasem skarżąca nie dysponuje żadną dokumentacją co do posadowienia spornego nośnika, nie przedłożyła też umowy łączącej ją ze Spółką D. Od przedsiębiorcy można w ocenie WSA wymagać zapobiegliwości w postaci utrwalenia miejsca posadowienia i wymiarów spornej reklamy, o ile twierdzi, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, a powierzchnia reklamy została obliczona przy użyciu narzędzia, niezgodnego z wymogami art. 8 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 Prawa o miarach. W sytuacji usunięcia reklamy przed wszczęciem postępowania i nieokazania jej organowi, za bezprzedmiotowe, niecelowe i niemożliwie Sąd uznał przeprowadzenie oględzin i ponownych pomiarów reklamy, będącej w dyspozycji skarżącej Spółki. Poza tym, zdaniem WSA skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organów, że tablica była posadowiona w tym samym miejscu co najmniej w okresie od 18 lipca 2012r. do 29 listopada 2012 r., zaś ustalenia w tym zakresie organy poczyniły na podstawie przeprowadzonych oględzin, udokumentowanych materiałem fotograficznym i protokołami sporządzanymi przez pracowników. Skoro w treści protokołu podano dane osobowe pracowników, dokonujących wizji w terenie - wiadomo kto wykonał zdjęcia. W protokołach każdorazowa podano też wymiary tablicy. Opisana w decyzji częstotliwość przeprowadzanych czynności pozwalała zdaniem WSA na konstatację, że była to ta sama reklama, a więc o niezmienionych wymiarach. O ile Spółka dokonywała w tym okresie zmian, co do jej posadowienia i wymiarów tablicy, to w tym względzie nie zaoferowała żadnych dowodów, nawet z zeznań świadków, a przy tym przyznała, że w 2012 r. dysponowała nośnikiem reklamowym. Stąd też zarzuty co do naruszenia art. 7, 8, 10, 12, 68, 76 § 1 i 79 § 1 k.p.a. WSA uznał za bezpodstawne i gołosłowne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie wniosków dowodowych w postaci wypisu z księgi drogi i oględzin z udziałem strony, sąd administracyjny podkreślił stanowisko Kolegium, że okoliczność posadowienia reklamy w pasie drogowym została wykazana poprzez naniesienie jej na kopii mapy zasadniczej i wypis z rejestru gruntów. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że tablica reklamowa została posadowiona na działce nr 8, stanowiącej użytek o symbolu "dr". Z mocy § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 451 ze zm.), symbolem "dr" oznacza się drogi. O cechach gruntów i innych przesłankach, decydujących o zaliczeniu do poszczególnych użytków gruntowych, stanowi załącznik nr 6 do rozporządzenia. W świetle pkt 1 ppkt 18 tegoż załącznika, do użytku drogowego o nazwie "drogi", zalicza się zaś grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniem, to reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. Zatem Sąd uznał, że organy dysponowały urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym linie graniczne pasa drogowego (działki nr 8 o symbolu użytek "dr"), na którym naniesiono usytuowanie spornej reklamy. Co więcej, w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. skarżąca nie negowała faktu, że w 2010 r. dysponowała nośnikiem bilboardowym w rejonie skrzyżowania al. W. z ul. K. i nie podniosła, że jego usytuowanie jest inne, niż na okazanej jej poprzednio dwukrotnie dokumentacji geodezyjnej. Stąd też zdaniem Sądu, nieuzasadnione było żądanie wypisu z księgi drogi dla ustalenia szerokości pasa drogowego, skoro reklama została przez nią usunięta i skarżąca nie przedłożyła żadnej własnej dokumentacji dla wykazania innego miejsca jej usytuowania. Sporządzony w toku oględzin materiał fotograficzny potwierdza usytuowanie tablicy w pasie zieleni, za którą znajduje się chodnik. Przed usunięciem reklamy skarżąca nie wykonała zaś stosownych zdjęć, podważających lokalizację obiektu. Ze złożonych na rozprawie wyjaśnień Sąd wywiódł, że Spółka nie dochowała żadnej staranności w zakresie ustalenia stanu prawnego zajętego gruntu. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy wskazał też w motywach zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał za zbędny wniosek dowodowy strony, a usuwając reklamę bez uprzedniego udokumentowania jej usytuowania, Spółka własnym działaniem pozbawiała się możliwości powtórnej weryfikacji ustaleń organu I instancji, z którymi początkowo nie polemizowała (art. 78 § 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. Sp. j., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, gdy decyzja została wydana z naruszeniem: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co bezpośrednio rzutowało na jej wynik (zarówno na możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, jak i wysokości tej kary), a to z uwagi na jedynie uprawdopodobnienie, a nie wymagane przepisami postępowania administracyjnego udowodnienie faktu posadowienia reklamy w pasie drogowym oraz jedynie uprawdopodobnienie wymiarów tej reklamy, a także obciążanie skarżącą negatywnymi konsekwencjami braku przeprowadzenia przez organy administracji rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, iż jest ona profesjonalistą działającym w obrocie gospodarczym; - art. 8, art. 9 i art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 4 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegającym na naruszeniu zasady zaufania do administracji oraz zapewnienia stronie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym udziału w przeprowadzanych czynnościach dowodowych, a to z uwagi na przeprowadzenie całości postępowania dowodowego, na podstawie którego wydano następnie decyzję, przed wszczęciem postępowania w spawie w stosunku do skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do ukarania za rzekome (jedynie uprawdopodobnione) zajęcie pasa drogi publicznej za okres sprzed wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, co jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej oraz związania organów władzy publicznej prawem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że warunkiem koniecznym do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość przebiegu pasa drogowego, a dopiero na tej podstawie stwierdzenie, czy sporna reklama znajduje się faktycznie w pasie drogowym. Koniecznym było zatem przeprowadzenie przez organ analizy książki drogi i przedstawienie map z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogi publicznej, a nie takich, które jedynie wskazują granice działki ewidencyjnej, co nie może być utożsamiane z granicami pasa drogowego. Ponadto wskazano, że czynności dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w sprawie, w szczególności oględziny dokumentujące miejsce posadowienia reklamy oraz pomiary jej powierzchni, wykonane zostały przed wszczęciem postępowania administracyjnego i nie mogły pociągać za sobą skutków procesowych dla skarżącej w postaci uznania ich za dowody, albowiem, zgodnie z treścią art. 79 § 2 k.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie w skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania. Postawione Sądowi I instancji zarzuty nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią art. 40 u.d.p. - powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt 1). W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia czy reklama - poza sporem umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi - istotnie znajduje się w pasie drogowym i jaka jest jej powierzchnia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czy też art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 (jak doprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według zaś art. 77 § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie znajduje jednak usprawiedliwienia zarzut, że nieprzeprowadzenie dowodu z książki drogi - w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom - świadczy o dokonaniu w sprawie ustaleń faktycznych z naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że w książka drogi w kolumnie 35 zawiera dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Brak jednak podstaw by twierdzić, że książka drogi jest jedynym dowodem pozwalającym na dokonanie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanym przypadku - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenie okoliczności posadowienia reklamy w pasie drogowym w oparciu o kopię mapy zasadniczej i wypis z rejestru gruntów, powołując dowód znajdujący się na k. 2-3 akt administracyjnych. Wzięto pod uwagę, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, że tablica reklamowa została posadowiona na działce nr [...], obręb [...] stanowiącej użytek o symbolu "dr". W tym stanie rzeczy zasadne jest stwierdzenie, że ustaleń dokonano na podstawie urzędowego dokumentu geodezyjnego, określającego linie graniczne pasa drogowego. Co istotne, ustalenia dokonane na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego kwestionowane są jedynie z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z książki drogowej, przy czym strona wnosząca skargę kasacyjną nie twierdzi nawet, że ustalenia te pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w kolumnie 35 książki drogi. Ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie z protokołu z oględzin i dokumentacji zdjęciowej sporządzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego ma oparcie w prawie. Podkreślenia wymaga natomiast, że ponowienie oględzin z udziałem strony - z uwagi na fakt, że reklama została usunięta (niesporne) - nie było możliwe. Brak więc podstaw by twierdzić, że przeprowadzenie ww. dowodów nastąpiło z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. (stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów) czy też z uchybieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) czy zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Poczynione rozważania zachowują aktualność także odnośnie kwestionowania prawidłowość ustaleń powierzchni reklamy. Autor skargi kasacyjnej i w tym zakresie poprzestaje na negowaniu poczynionych ustaleń z uwagi na brak udziału w dokonywaniu pomiarów – nie przedkładając żadnego przeciwdowodu, nie twierdząc nawet, że reklama miała inne rozmiary. Zarzut naruszenia art. 64 § 4 k.p.a. jest niezrozumiały. Powołany przepis nie posiada wskazanej jednostki redakcyjnej. Skoro zarzuty naruszenia zasad postępowania dowodowego okazały się całkowicie niezasadne nietrafne są też wywody, że organy nie działały na podstawie i w granicach prawa z uchybieniem art. 7 Konstytucji RP i naruszyły zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) z której wynika najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw nie mogła zostać uwzględniona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.