II OSK 2473/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 31/14 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz B.S. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.S. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 31 października 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "inwestor"), określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków biurowo – usługowych z garażami podziemnymi na działkach nr [...]. Decyzję doręczono inwestorowi oraz wskazanym w jej rozdzielniku podmiotom. Jednocześnie informacje o tej decyzji podano do publicznej wiadomości z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jej treścią. Opisując przebieg postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał między innymi, że organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, przez podanie informacji (na stronie internetowej organu, na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz w pobliżu miejsca inwestycji) o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z pozostałą niezbędną dokumentacją sprawy, a także o możliwości składania uwag i wniosków w siedzibie organu. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło Stowarzyszenie Babimojska z siedzibą w Poznaniu (reprezentowane przez J.S.) oraz J.S. działający w imieniu własnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odrębne odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniosła również skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z [...] października 2013 r. odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z [...] października 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia odbywa się na ogólnych zasadach określonych w k.p.a. Stronami tego postępowania oprócz wnioskodawcy są bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji i właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania. Konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla danego przedsięwzięcia powinna wynikać z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pozostali właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji mogą być uznani za strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli, zgodnie z art. 28 k.p.a., mają oni interes prawny w postępowaniu lub postępowanie dotyczy ich obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, poza podmiotami uznanymi w niniejszym postępowaniu za strony, nikt inny nie wykazał swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Ponadto organ zapewnił udział społeczeństwa w toczącym się postępowaniu (o każdym etapie postępowania informowano przez ogłoszenia) i każdy członek lokalnej społeczności miał możliwość wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o posiadany interes prawny. Odnosząc się do kwestii udziału skarżącej w postępowaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie tylko z powodu okoliczności leżących po stronie organu, ale przede wszystkim z powodu okoliczności leżących po jej stronie, skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca z łatwością mogła dowiedzieć się o postępowaniu i wziąć w nim udział. Skarżąca odbierała bowiem korespondencję w sprawie, ponadto organ o każdym etapie postępowania informował przez ogłoszenia publiczne, a ponadto uczynił niezbędne czynności w celu ustalenia kręgu stron postępowania. Jeżeli jednak właściciele nieruchomości nie dokonają obowiązkowych zgłoszeń do ewidencji, to ewidencje te nie będą odpowiadały treści ksiąg wieczystych, a organ prowadzi ustalenia na podstawie dostępnych mu źródeł, przede wszystkim na podstawie danych z ewidencji gruntów. Jak wynika z odwołania, J.S. miał świadomość, że nie jest jedynym użytkownikiem wieczystym działki nr [...], jak i jedynym właścicielem położonych na niej budynków. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł uznać, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy odniósł się ponadto szczegółowo do zarzutów odwołań dotyczących poprawności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznając je za nieuzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi ograniczają się do kwestii procesowych wynikających z naruszenia praw skarżącej do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości i współwłaścicielem posadowionych na niej budynków (co wynika z wyciągu z ksiąg wieczystych), powinna być stroną postępowania. Status taki skarżąca uzyskała jednak dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym, który doręczył jej wydaną przez siebie decyzję. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie znaczenie ma, że organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i możliwości składania uwag i wniosków, o ponownej możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami i pozostałymi dokumentami i możliwości składania uwag i wniosków oraz o wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy w całym postępowaniu przed organem I instancji brał również aktywny udział mąż skarżącej jako współużytkownik wieczysty gruntu i współwłaściciel budynków. Korespondencję do niego kierowaną odbierała m. in. skarżąca. Na skutek tego skarżąca złożyła odwołania po terminie, jednak organ odwoławczy nie kwestionując statusu skarżącej jako strony postępowania, postanowieniem z 22 października 2013 r. rozpoznał złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W ocenie Sądu I instancji, wadliwe ustalenie stron postępowania lub niepowiadomienie ich o wszczęciu tego postępowania, a następnie o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie dowodów i materiałów sprawy, jest uchybieniem procesowym, które jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, chyba że strona wykaże, że na skutek tego uchybienia została pozbawiona możliwości dokonania czynności które mogły mieć wpływ na przebieg bądź wynik postępowania. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca pomimo braku powiadomienia jej o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji przez organ I instancji nie tylko miała wiedzę o postępowaniu, ale też w nim uczestniczyła przez złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, a także skargi na decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 i art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, na skutek nieuznania jej za stronę postępowania przez organ I instancji oraz niedoręczenie jej decyzji. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 i art. 10 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku doręczenia stronie postępowania decyzji oraz uniemożliwieniu jej wzięcia udział w sprawie, Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 28, art. 10 i art. 15 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i uniemożliwienie wniesienia środka odwoławczego, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich okoliczności wskazanych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wyroku. Po piąte, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności, że skarżąca została uznana za stronę postępowania dopiero na tydzień przed wydaniem decyzji, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na "kształt i brzmienie" wyroku. Po szóste, art 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art 233 k.p.c. przez dowolną ocenę dowodów dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zakresie ewentualnego naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1 i art. 79 k.p.a.). Uprawnienie to obejmuje ponadto możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a.). Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania. Obejmują także obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który to obowiązek dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym że strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157). Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku nie pozwalało jednak na jednoznaczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przede wszystkim Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazał w sposób przekonujący, że z uwagi na przebieg postępowania i czynności w nim podejmowane, skarżąca nie została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu. Jak już wyżej wskazano, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w tej sprawie znaczenie ma, że organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i możliwości składania uwag i wniosków, o ponownej możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami i pozostałymi dokumentami i możliwości składania uwag i wniosków oraz o wydaniu decyzji przez organ I instancji. Sąd I instancji odniósł się zatem do obowiązków organu wynikających z konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu określonym w przepisach ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Obowiązki te nie są jednak równoznaczne z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, o którym stanowi art. 10 k.p.a., ponieważ status strony postępowania (art. 28 k.p.a.) i członków danej społeczności informowanych o przebiegu postępowania toczącego się na podstawie ustawy środowiskowej jest odmienny. O zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu nie musi również świadczyć, że w całym postępowaniu przed organem I instancji brał aktywny udział mąż skarżącej jako współużytkownik wieczysty gruntu i współwłaściciel budynków, a szczególnie, że korespondencję do niego kierowaną odbierała m.in. skarżąca. Nie ulega wątpliwości, że odbiór korespondencji przez dorosłego domownika nie jest równoznaczny z zapoznaniem się z jej treścią. Nie ulega także wątpliwości, że interesy współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości mogą być sprzeczne i udział w postępowaniu jednego ze współwłaścicieli (współużytkownika) nieruchomości nie oznacza, że brak zapewnienia udziału drugiego ze współwłaścicieli pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji wskazał także, że organ odwoławczy nie kwestionując statusu skarżącej jako strony postępowania, postanowieniem z [...] października 2013 r. rozpoznał złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Należy jednak mieć na uwadze, że wniosek ten został rozpoznany negatywnie, a zarzuty strony nie dotyczą pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu przez organ odwoławczy, ale przez organ I instancji. Jak już wyżej zaznaczono, wypełnienie obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. spoczywa na organach administracji we wszystkich stadiach postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny, czy skarżąca wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Trafne jest zatem stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zarzutów skarżącej stawianych organom. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie w sposób jednoznaczny ocenić, czy naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, a więc czy uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ocena ta musi zostać dokonana również z uwzględnieniem konieczności zachowania przez organy zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 40 (powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować powyższych przepisów procedury administracyjnej. Ewentualne błędy w ocenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy mogły natomiast prowadzić do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. przez dowolną ocenę dowodów dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 233 k.p.c., który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji. Ponadto sąd administracyjny orzeka przede wszystkim na podstawie akt sprawy i tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał, chociaż, jak już wyżej wskazano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest niepełna i powinna podlegać uzupełnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.