II OSK 2820/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 478/14 w sprawie ze skargi A. R.-G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 478/14 oddalił skargę A. R.-G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił A. R.-G. wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku usługowego położonego na działkach nr [...]/156, [...]/158, [...]/178, [...]/180 obr. [...] N.H. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. M. z [...] poz. [...]). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." sporny budynek usługowy znajduje się w terenach zabudowy usługowej U37. Przy czym w planie zapisano, że dopuszcza się budowę oraz przebudowę zabudowy z zachowaniem warunków określonych w ustaleniach planu, tj.: wskaźnik intensywności zabudowy nie może być wyższy niż 0,8, wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20% oraz wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80% (§ 51 ust. 4 pkt 1, 4-6). Jednak według ewidencji gruntów i fotoplanu z 2011 r. powyższe wskaźniki w stosunku do przedmiotowego budynku nie są spełnione - brak powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni zainwestowanej = ok. 86,5%, wskaźnik intensywności zabudowy = ok. 4,3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. R.-G., zarzucając naruszenie § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." poprzez analizę parametrów w oparciu o przepisy planu dotyczące nowej zabudowy, a nie dla zabudowy już istniejącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] jednoznacznie stwierdził i wykazał, że roboty budowlane na działkach nr [...]/156, [...]/158, [...]/178 obr. [...] N.H. prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w celu możliwości legalizacji inwestycji zrealizowanej jako samowola budowlana A. R.-G. zobowiązana została przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W dniu 15 października 2013 r. A. R.-G. złożyła prośbę o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącej budowy przy ul. C. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł.". W uzasadnieniu wniosku wskazała, że budynek przy ul. C. [...] w K. jest budynkiem usługowym, zrealizowanym w latach 1988 - 2008. Jego istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dla nowej zabudowy, a więc zachodzi przypadek, o którym mowa w § 6 ust. 12 MPZP obszaru "C.-Ł.". Kolegium dokonując konfrontacji zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego oraz istniejącej zabudowy, a szczególności jej parametrów stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z przedstawionych w aktach sprawy wyliczeń wynika bowiem, że zagospodarowanie przedmiotowych działek nie spełnia norm obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni zainwestowanej, czy też wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Kolegium słusznie zatem odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do powołanego w zażaleniu, jako mającego zastosowanie w sprawie, § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., który stanowi, że "dla obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym" Kolegium stwierdziło, że zapis ten odnosi się jedynie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc w oparciu o prawomocną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Tymczasem sporna budowa zrealizowana była, jak wskazano powyżej, w ramach samowoli budowlanej. A zatem wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie będzie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła A. R.-G., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc w oparciu o prawomocną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z literalnym brzmieniem tego zapisu, który ograniczenia takiego nie wprowadza i nie może być interpretowany zawężająco, a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku wynika, iż sporny budynek przy ul. C. [...] w K. jest budynkiem usługowym będącym w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takcie kontroli ustalono, że dokonano nadbudowy parterowego budynku na działkach oznaczonych nr [...]/156, [...]/158 i [...]/178, a jego istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dla nowej zabudowy. Zdaniem Sądu powoływany przez skarżącą przepis § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest przepisem o charakterze ogólnym i nie można go odczytywać w oderwaniu od innych postanowień planu. Tymczasem w przepisie § 6 ust. 1 ww. uchwały wyraźnie wskazano, że przepis ten ustala zasady i warunki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pod warunkiem że poniższe ustalenia, w tym także te wymienione w innych ustępach § 6, nie pozostają w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu, czyli również tymi szczegółowymi o których mowa między innymi w § 51 ust. 4 uchwały - planu. Tak więc w ocenie Sądu aby uznać zabudowę skarżącej za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należało zbadać, jak trafnie zrobił to organ, czy spełnia ona szczegółowe przesłanki dla strefy U37 (tereny zabudowy usługowej), w jakiej budynek został wybudowany. W oparciu o dostępną ewidencję gruntów i fotoplan Sąd stwierdził, że słusznie wyjaśnił organ w zaskarżonym postanowieniu, iż budynek skarżącej nie spełnia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie spełnia warunków określonych w § 51 ust. 4 uchwały – planu. W przypadku spornej budowy brak jest bowiem powierzchni biologicznie czynnej a powinno być nie mniej niż 20%, wskaźnik powierzchni zainwestowanej wynosi 86,5% a powinien nie przekraczać 80%, wskaźnik intensywności zabudowy to 4,3, a wg planu nie może być wyższy niż 0,8. A zatem Sąd stwierdził, że wszystkie szczegółowe i zbadane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wskaźniki obiektu nie mieszczą się w wymaganych dla strefy U37, na której znajduje się budynek skarżącej. Odnosząc się natomiast do treści § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd stwierdził, że w przepisie tym mowa jest o wszystkich obiektach zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji. A zatem przepis ten należy rozumieć literalnie, a z uwagi na jego ogólne sformułowanie bez znaczenia jest sama legalność realizacji (przepis do tego nie nawiązuje). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R.-G. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - § 6 ust. 12 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy obiekt budowlany jest zgodny ze wszystkimi pozostałymi zapisami Planu, co całkowicie wypacza jej sens i podważa ratio legis zamieszczenia takiej regulacji w przepisach Planu, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu, który wprost odwołuje się do obiektów zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, nakazuje przyjąć, że jest on przepisem szczególnym i jako taki ma on pierwszeństwo przed regulacjami dotyczącymi nowej zabudowy, tj. m.in. przed regulacjami zamieszczonymi w § 51 ust. 4 Planu i pozwala na utrzymanie zabudowy istniejącej przed wejściem w życie planu miejscowego, pomimo, że nie spełnia ona kryteriów ustalonych w tym planie dla obiektów, które mają dopiero powstać w przyszłości; - § 51 ust. 4 pkt 1 – 6 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez ich błędne zastosowanie w sprawie dotyczącej budynku zrealizowanego przed wejściem w życie planu miejscowego, do którego plan ten przewidział regulację szczególną w § 6 ust. 12, która w sprawie tej powinna mieć wyłączne zastosowanie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: § 6 ust. 12 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta ma zastosowanie wyłącznie do obiektów wzniesionych (bądź będących w trakcie realizacji) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc w oparciu o prawomocną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, co zostało przez Sąd pierwszej instancji uznane za niezgodne z literalnym brzmieniem tego przepisu, który ograniczenia takiego nie wprowadza. Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie odmówiono skarżącej kasacyjnie wydania zaświadczenia o żądanej treści, to jest o zgodności budowy zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak natomiast stanowi norma art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą prawną żądania skarżącej kasacyjnie była treść art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., a więc domaganie się wydania zaświadczenia z uwagi na wymogi przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę organ administracji nakłada między innymi obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. powołując się na przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora – A. R.-G., m. in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej. W rozpoznawanej sprawie dokonując konfrontacji żądania skarżącej kasacyjnie z ustaleniami przepisu prawa miejscowego, to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. – Sąd pierwszej instancji uznał, że będący w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek usługowy zlokalizowany na działkach nr [...]/156, [...]/158, [...]/178, [...]/180 obr. [...] – N.H. przy ul. C. w K., nie jest zgodny z postanowieniami powołanego wyżej prawa miejscowego. Nie ma do niego zastosowania § 6 ust. 12 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i to niezależnie od tego czy przepis ten odnosi się tylko do obiektów wzniesionych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, czy też także do obiektów realizowanych w ramach samowoli budowlanej. Zgodnie z § 6 ust. 12 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. dla obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie dopuszcza się możliwość przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy z wyłączeniem nadbudowy powyżej maksymalnej wysokości zapisanej w planie miejscowym. Umożliwia się utrzymanie kształtu i kąta nachylenia dachu istniejących budynków w sytuacji ich rozbudowy, odbudowy oraz przebudowy. Jak wynika z powyższego przepisu planu miejscowego w stosunku do obiektów zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji, których istniejąca wysokość przekracza wartości określone w planie, dopuszczono możliwość ich przebudowy, odbudowy oraz rozbudowy powyżej maksymalnej wysokości ustalonej w planie miejscowym. Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do przepisów planu miejscowego ustalających wysokość budynków istniejących i realizowanych, który dopuszcza ich przebudowę, odbudowę oraz rozbudowę powyżej ustalonej w tych przepisach wysokości, wyłączając jednak jednoznacznie możliwość nadbudowy wskazanych obiektów. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2008 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że w spornym budynku wykonuje się roboty budowlane polegające na nadbudowie parterowego budynku, położonego na działce nr [...]/156, [...]/158 obr. [...] – N.H. przy ul. C. w K. Ponadto w trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. współwłaściciele sąsiednich działek złożyli oświadczenia, będące załącznikiem do protokołu kontroli, że nadbudowa budynku zlokalizowanego na działkach nr [...]/156 i [...]/158 obr. [...] – N.H. przy ul. C. w K. była realizowana w 2008 r. Tym samym fakt prowadzenia przez inwestora nadbudowy istniejącego budynku nie był w sprawie kwestionowany. Potwierdza to również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z dnia [...] lipca 2010 r., którym organ wstrzymał inwestorowi roboty budowlane nadbudowanej części obiektu budowlanego, a także nałożył obowiązek przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów związanych z nadbudowaną częścią obiektu budowlanego, będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Realizowanie zatem na istniejącym obiekcie robót budowlanych w postaci nadbudowy wyłącza możliwość zastosowania w tym przypadku § 6 ust. 12 planu. Ponadto nie ulega wątpliwości, że realizowany obiekt niezależnie od obowiązku spełnienia wymaganych parametrów co do wysokości budynku musi także spełniać pozostałe parametry ustalone w przepisach planu miejscowego dla strefy U37, na obszarze której się znajduje, tj. wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchni zainwestowanej i powierzchni biologicznie czynnej. Nie było więc tym samym możliwości wydania żądanego przez stronę zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Całkowicie chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 6 ust. 12 oraz § 51 ust. 4 pkt 1 – 6 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. przedmiotową skargę kasacyjną oddalił.