I SAB/Wa 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. O., W. O., Z. O., H. O., S. S. i A. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 października 1997 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. O., W. O., Z. O., H. O., S. S. i A. K. solidarnie kwotę 442 (czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], pochodząca z nieruchomości hipotecznej [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Wnioskiem z dnia 21 października 1997 r. M. O. jako spadkobierca byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za opisaną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozstrzygnięciu wskazał, że Prezydent przy badaniu dopuszczalności budownictwa jednorodzinnego na ww. działce nie uwzględnił ówczesnych uwarunkowań dotyczących tego typu budownictwa, tj. czy w owym czasie na obszarze obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Nie odniósł się również do charakteru zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki. Ponadto powołane w decyzji I instancyjnej dokumenty nie wskazują, kto faktycznie władał tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz przed tą datą. Wobec czego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zostały wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności. Decyzja Wojewody [...] wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 1 września 2009 r., zaś akta sprawy zostały zwrócone w dniu 22 października 2009 r. Prezydent [...] pismem z dnia 26 lutego 2010 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z tą samą datą wystąpił również do Archiwum Państwowego o przekazanie materiałów inwentaryzacyjnych [...] z lat 1945-1946 dotyczących zabudowy nieruchomości sąsiednich. Następnie, pismami z dnia 10 czerwca 2010 r. organ wystąpił do: [...] o udzielenie pozostałych informacji i nadesłanie stosownych dokumentów w sprawie. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. organ zwrócił się do [...] o wydanie opinii urbanistycznej. Pismem z dnia 24 października 2013 r. K. O., W. O., Z. O., H. O., S. S. i A. K. jako następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie. Pismami z dnia 5 grudnia 2013 r. organ wystąpił do [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących nieruchomości, a także poinformował strony postępowania, że ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentacji w sprawie nie był w stanie rozpatrzyć wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie podał, iż przewiduje rozpatrzenie wniosku w terminie do dnia 31 marca 2014 r. Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. K. O., W. O., Z. O., H. O., S. S. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego M. A., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej [...]. W uzasadnieniu skargi opisali dotychczasowy przebieg postępowania i wskazali na zasadność skargi. Zdaniem skarżących czas, jaki upłynął od momentu złożenia wniosku o odszkodowanie do chwili wniesienia skargi był wystarczający na zgromadzenie materiału dowodowego, wszechstronne jego rozważenie i wydanie decyzji. Prezydent [...] w odpowiedzi pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie ww. nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. W celu ustalenia powyższego pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. wystąpiono do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami [...]. Ponadto pismem, również z ww. daty, pełnomocnik stron został poinformowany o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], uznał zażalenie skarżących na bezczynność Prezydenta [...] za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie Wojewody wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.)). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z nie załatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art.149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest, że wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za opisaną nieruchomość jest wniosek z dnia 21 października 1997 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta [...] w dniu 22 października 2009 r. Od tego momentu aż do lutego 2010 r. organ nie podjął żadnych czynności w celu zakończenia postępowania. Następnie, w dniu 26 lutego 2010 r. zwrócił się do innych organów i instytucji o udzielenie informacji oraz nadesłanie dokumentów. Kolejne działania w sprawie podjął organ dopiero w grudniu 2013 r. – prawdopodobnie w reakcji na zażalenie skarżących na bezczynność Prezydenta. Jednocześnie, pomimo upływu ponad 4 lat od zwrotu akt do Prezydenta [...] przez Wojewodę [...], po uchyleniu decyzji ww. organu z dnia [...]września 2008 r., Prezydent nie zakończył postępowania administracyjnego. Przy czym podkreślić również należy, że organ nie zastosował się do wyznaczonego przez siebie w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. terminu rozpoznania wniosku odszkodowawczego do dnia 31 marca 2014 r., oraz do terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem Prezydentowi [...] dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Ponadto, należy wskazać, że art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że pierwsze czynności organ podjął w sprawie dopiero po upływie około pół roku od dnia wpływu decyzji (uchylającej) Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz akt sprawy. Następne działania w sprawie Prezydent podjął po upływie dalszych 3 lat. Wobec tego, podnieść należy, że czynności dokonane w sprawie na przestrzeni ponad 4 lat, organ niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto, brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił strony dopiero pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. – w reakcji na zażalenie skarżących. Jednocześnie, organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, tj. do dnia 31 marca 2014 r., jak również wynikającym z powołanego postanowienia Wojewody, a o przyczynach niezałatwienia sprawy nie poinformował stron postępowania oraz nie wyznaczył nowego terminu jej zakończenia. Wobec czego, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.