II SAB/Wa 136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. do [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. o przesłanie kserokopii przykładowych (losowo wybranych) identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk: – konduktor, – kierownik pociągu, – rewizor (po jednym identyfikatorze dla każdego stanowiska). Z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 udip) wskazał, że wizerunek pracownika, dla którego wydano identyfikator, może zostać zakryty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] Sp. z o. o. A. K. wniósł o: 1) uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2) zobowiązanie jej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie żądanej informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 ppsa; 3) zakreślenie organowi 14 – dniowego terminu na załatwienie sprawy; 4) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka nie udostępniła wnioskowanej informacji, ani też nie wydała w tym zakresie decyzji odmownej. [...] Sp. z o. o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a co za tym idzie, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził również, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip jako dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępniania takich danych. Organizacja kontroli biletów w pociągach ma zaś ścisły związek z dysponowaniem majątkiem przewoźnika i zabezpieczeniem wpływów taryfowych. Ponadto wnioskowane dane nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu zatem po myśli art. 10 ust. 1 udip, powinny być udostępniane na wniosek. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o. o. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, ewentualnie z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 udip. W uzasadnieniu Spółka podała, że tożsamy wniosek skarżący złożył już w dniu [...] kwietnia 2012 r., żądając informacji dotyczących m. in. wzorów identyfikatorów upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach dla wszystkich istniejących stanowisk związanych z kontrolą, informacji dotyczących ilości osób posiadających aktualne uprawnienia do kontroli biletów w pociągach z rozróżnieniem poszczególnych stanowisk oraz informacji, w jaki sposób są nadawane numery służbowe (identyfikacyjne) osobom uprawnionym do kontroli biletów. Spółka odpowiedziała zaś na powyższy wniosek pismem z dnia [...] maja 2012 r. wskazując, iż wzory identyfikatorów upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach Spółki, odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 33a ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r., nr 50, poz. 601). W powyższym przepisie ustawodawca w sposób enumeratywny wskazał, co musi zawierać wzór identyfikatora. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 674/13. Odnosząc się do wniosku skarżącego w niniejszej sprawie Spółka wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, gdyż służą jedynie uregulowaniu wzorca identyfikatorów, którymi legitymują się kontrolerzy w pociągach na obsługiwanych przez Spółkę połączeniach kolejowych. Są to zatem informacje wewnętrzne podmiotu, bowiem ich wyłącznymi adresatami są jego pracownicy, do których należy kontrola dokumentów przewozowych. W tej kwestii Spółka powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 stwierdzając, iż żądane informacje dotyczą bezpośrednio przeprowadzania kontroli dokumentów przewozowych, a tym samym służą ochronie jej prawnie usprawiedliwionych interesów. Ich ujawnienie jest obarczone ryzykiem wykorzystania wnioskowanych informacji w sposób sprzeczny z przeznaczeniem. Spółka podniosła ponadto, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ administracji lub podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zwróciła jednocześnie uwagę, że powyższe informacje mieszczą się w zakresie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie są wyłączone spod obowiązku ich udostępnienia na mocy art. 5 ust. 2 udip. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę stwierdzając, że argumentacja Spółki w niej przedstawiona jest całkowicie błędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (...), 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a. W orzecznictwie przyjęto, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, niepubl.). Jest to czynność, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa, bowiem dotyczy z jednej strony uprawnień wnioskodawców, a z drugiej obowiązków podmiotów będących adresatami wniosków, wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej "udip". Rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a adresat wniosku będący jej dysponentem, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji. Oznacza to, że Sąd musi rozstrzygnąć, czy spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i trybie określonym, w wymienionej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie powszechny jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wa 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Adresat wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, tj. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. jest przewoźnikiem kolejowym wykonującym przewozy pasażerskie w ramach publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa m. in. w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W myśl art. 14 ust.1 pkt 10 tej ustawy, transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Bez znaczenia jest okoliczność, że dane zadanie publiczne wykonuje inny podmiot, aniżeli wskazany w przepisie ustawowym. Nie zmienia to bowiem kwalifikacji tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez wybrany według określonych zasad i sformalizowanym trybie podmiot. Niewątpliwie zatem [...] Sp. z o. o. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc na podstawie umowy z właściwym organem samorządu województwa usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu zbiorowego – kolejowego. Nie dość, że wymieniony podmiot wykonuje zadania publiczne, to dodatkowo dysponuje majątkiem publicznym. Jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie na obszarze kraju, w myśl przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 789), otrzymuje z budżetu państwa dotację przedmiotową na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu obowiązujących ulg taryfowych w krajowych przewozach pasażerskich, a wysokość tej dotacji określa ustawa budżetowa. Jeśli zaś chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to w świetle doktryny, każdy podmiot, który dysponuje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępnienia informacji na jego temat (zob. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w: ius Novum 2011/4/108-109). Tak więc bez wątpienia żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia kserokopii przykładowych identyfikatorów uprawniających do kontroli biletów w pociągach dla stanowisk : konduktor, kierownik pociągu i rewizor, związane jest ściśle z realizacją przez [...] Sp. z o. o. zadań publicznych, a więc zawiera komunikat o sprawach publicznych. Tym samym posiada przymiot informacji publicznej. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynie zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 – miesięcznym terminie albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 udip). Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a akt nie został podjęty, w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wynikała z przeświadczenia, że dana czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. Zatem bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej to nie tylko milczenie podmiotu zobowiązanego wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale także odmowa jej udzielenia w nieprzewidywalnej dla tej czynności formie prawnej. W rozpatrywanej sprawie Spółka dopiero w odpowiedzi na skargę odniosła się do wniosku skarżącego wskazując, iż w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczący m. in. wzorów identyfikatorów upoważniających do kontroli dokumentów przewozowych w pociągach, odesłała go do przepisu art. 33a ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 50, poz. 61 ze zm.), który w sposób enumeratywny określa, co musi zawierać wzór identyfikatora. Powyższe działanie nie stanowi jednak prawidłowej realizacji przez Spółkę obowiązku informacyjnego, gdyż w myśl art. 14 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (...). W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż nie wynikała ona ze złej woli podmiotu, czy też z lekceważenia skarżącego. Jej źródłem było natomiast błędne przyjęcie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odnosząc się zaś do wniosku Spółki o odrzucenie skargi z uwagi na to, że jej zdaniem żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej należy podnieść, iż wniosek powyższy jest niezasadny. Zgodnie z orzecznictwem w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, wystarczy pismo informacyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 243/07, Lex Polonica nr 3868896). Takie pismo może być poddane kognicji sądów administracyjnych w ramach skargi na bezczynność adresata wniosku. Tym bardziej taka kognicja zachodzi, kiedy tenże adresat milczy wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej. Natomiast w sytuacji, kiedy zachodzą ograniczenia prawa do informacji przewidzianej w art. 5 ust. 2 udip, odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji. Jej niepodjęcie, tak jak w niniejszej sprawie oznacza bezczynność adresata wniosku. Z tego powodu skarga na bezczynność nie jest natomiast niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.