II SA/Łd 114/14

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 17 lipca 2013 r. A. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A w K., zwróciła się do Wójta Gminy Z. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie urządzenia infrastruktury technicznej - instalacji fotowoltaicznej na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 229 (obręb B.), położonej w miejscowości B., gm. Z. Decyzją z dnia[...], znak: [...] Wójt Gminy Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że niespełnione zostały konieczne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów z dnia 12 marca 2013 r. na przedmiotowej działce o nr 229 występują następujące grunty: RIVa - 1,07 ha, RIVb-0,51 ha, RV-1,77 ha, Pslll - 0,6100 ha, S - RIVa - 0,7100 ha, S – RIVb - 0,4600 ha, S - RV - 0,1400 ha, Br - RIVa - 0,1800 ha. Przedmiotowa działka zawiera zatem grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, wobec czego teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja realizowana będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Organ podkreślił ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie niezgodne z przepisami odrębnymi tj. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadziła z kolei zasadę, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l - III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Niespełnienie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., podnosząc, że art. 61 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "teren", nie zaś pojęciem "działka". Podobnie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, wskazuje na konieczność określenia granic "terenu" objętego wnioskiem. Z żadnego przepisu nie wynika więc, by teren inwestycji, dla którego ustalane są warunki zabudowy miał obejmować wyłącznie całą działkę. Ponadto, treść załącznika graficznego zaskarżonej decyzji nie jest spójna z treścią części pisemnej decyzji. Część pisemna decyzji odnosi się bowiem do całej działki nr 229, obręb Bartków, a załącznik graficzny wyraźnie określa teren objęty wnioskiem. Treść części pisemnej decyzji nie uwzględnia treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej zdaniem, gdyby organ uwzględnił granice terenu inwestycji zaznaczone przez wnioskującą, planowana inwestycja spełniłaby wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ miał możliwość wydania decyzji dla części działki albo dla całości działki, ale z uwzględnieniem jedynie granicy terenu inwestycji, w zakresie której nie znajdują się grunty III klasy. Błędnie więc zostało ustalone przez organ, że teren objęty projektowanym zamierzeniem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Powołując się na treść przepisów art. 2, art. 4 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżąca podkreśliła, że przywołana ustawa wymaga, by przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy l – III, uzgodnione zostało z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi. Grunty rolne klasy IV nie wymagają natomiast takiej zgody. Zdaniem skarżącej nie trzeba uzyskiwać zgody względem gruntów stanowiących użytki klasy l - III, które leżą jedynie w sąsiedztwie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca zaznaczyła również, że inwestycja nie będzie realizowana na gruntach oznaczonych jako użytki klasy III. Nie zgłaszała nadto w żadnym z wniosków chęci przeznaczenia gruntów klasy III na cele nierolnicze i nieleśne, użytki te będą więc wykorzystywane rolniczo, a inwestycja będzie realizowana na użytkach klasy IV – V. Ponieważ grunty stanowiące użytki rolne klasy III nie będą przedmiotem zmiany sposobu użytkowania na nierolniczy i nieleśny, nie tylko warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ale również z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, uznać należy za spełniony. Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowa decyzja narusza ponadto art. 1 pkt 2 ustawy poprzez stwarzanie sztucznych barier i wyszukiwanie "na siłę" przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć w innych okolicznościach faktycznych. Takie działanie organu stanowi o naruszeniu prawa własności, które polega także na możliwości korzystania przez właściciela z jego własności, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (w zw. z art. 140 k.c.). Wspomnianą na wstępie decyzją dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że tryb i zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205). Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 poz. 503), tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem wskazanych wyżej uregulowań Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Teren, na którym inwestor planuje inwestycję, wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jak wynika z załączonego do akt postępowania wypisu z ewidencji gruntów oraz analizy warunków zabudowy, stanowiącej załącznik do decyzji, inwestycja ma być realizowana na działce nr 229, obręb B., w miejscowości B., gm. Z., na której występują pastwiska Ps III o pow. 0,6100 ha, grunty orne R IVa o pow. 0,0700 ha, grunty orne R IVb o pow. 0,5100 ha, grunty orne R V o pow. 0,7700 ha, grunty orne S - R IVa o pow. 0,7100 ha, grunty orne S - R IVb o pow. 0,4600 ha, grunty orne S - R V o pow. 0,1400 ha, grunty orne Br- R IVa o pow. 0,1800 ha. Przedsięwzięcie realizowane będzie na terenach, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, określa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy III (tak jak w niniejszej sprawie) uzyskania zgody Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne takiego gruntu (art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się z kolei do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Obszarem zagospodarowania, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest bowiem działka objęta wnioskiem inwestora jako całość. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja obejmuje również grunty orne klasy III (Ps III) o powierzchni 0,6100 ha, które wymagają zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Organ podniósł, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy podlega uregulowaniu z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i z tego względu nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Fakt niespełnienia choć jednej z przesłanej wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje uznaniem, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalne. Organ uznał także, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut strony co do naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 k.c.). Przepisy prawa cywilnego, regulujące kwestie ochrony prawa własności, w tym prawa do korzystania z rzeczy, podlegają bowiem ograniczeniom ustawowym, m.in. wprowadzonym przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K., która zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p., art. 54 ust. 3 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 2 ust. 8, § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nadto § 1 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2, § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała tym samym, że organ w sposób niedostateczny dokonał analizy sprawy, dopuścił się błędnych ustaleń faktycznych, nieprawidłowo oznaczył teren inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, nie pochylił się nad kwestią rozbieżności między treścią decyzji a załącznikiem graficznym, nadto dokonał błędnej interpretacji przepisów zawartych we wskazanych ustawach i rozporządzeniach. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6, 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltanicznej, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej powoływanej jako u.p.z.p) oraz ustawy z dnia lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, dalej powoływanej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych bądź ustawa). Przesądzające o trafności zaskarżonej decyzji jest unormowanie art. 61 u.p.z.p. Stosownie do generalnej zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tzn.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji warunku określonego w punkcie 4 powołanego przepisu. W tej regulacji ustawodawca żąda, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 przewiduje z kolei, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z unormowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika też, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Poza sporem jest, że wnioskodawca wskazał, że jego wniosek dotyczy części nieruchomości nr 229. Na działce tej występują grunty chronione Ps III o pow. 0,6100 ha. Strona twierdzi, że inwestycja będzie zlokalizowana w tej części, na której grunty chronione nie występują. Wskazać w tym miejscu należy, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, wedle którego terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. W przedmiotowej sprawie terenu nie można ograniczyć tylko do miejsca posadowienia przedmiotowej instalacji. Nie można bowiem pominąć charakteru i celu decyzji ustalającej warunki zabudowy, której zadaniem jest przesądzenie jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa ona natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też zachodzi konieczność badania warunków całej działki. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów, stanowiących teren inwestycji. W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, to organ nie mógł wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 (pogłębiania zaufania) i 11 k.p.a. (przekonywania). Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. d.j.