IV SA/Wa 550/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "Z." z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga Stowarzyszenia Ekologicznego Z. z siedzibą w P. na rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] września 2013 r. V. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej "spółka") zwróciła się do Prezydenta P. (dalej "Prezydent") z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej stacji paliw i płynów technicznych o instalację AdBlue wraz z jej urządzeniami podziemnymi oraz przyłączeniami mediów do sieci wewnątrzzakładowych, na działce o nr ewid. [...], obręb G., przy ul. [...] w P. – na terenie Zakładu [...] sp. z o.o." Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent, działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego Z. z siedzibą w P. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący"), orzekł o jego dopuszczeniu do udziału w toczącym się przed tym organem postępowaniu w sprawie z wniosku spółki o wydanie decyzji środowiskowej. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (dalej: "RDOŚ", "organ I Instancji"), działając na podstawie art. 123 k.p.a w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową"), wyraził opinię, że dla planowanego, wyżej opisanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiło zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistej skali przedsięwzięcia w zakresie czynników istotnych przez wyspecjalizowany organ opiniujący. Rozpatrując ww. środek zaskarżenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może zostać stwierdzony wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Właściwym do nałożenia powyższego obowiązku lub odstąpienia od niego jest organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którym w przedmiotowej sprawie jest Prezydent. Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii, które następuje w formie postanowienia, powyższy organ, w myśl art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W niniejszej sprawie Prezydent wystąpił do RDOŚ o wyrażenie opinii w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia, zaś organ ten swoje stanowisko w sprawie wyraził w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa środowiskowa, jak i k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na opinię dotyczącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakresu raportu. W świetle art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie na postanowienie służy stronie, gdy kodeks tak stanowi, czyli w przypadku postanowień, które kończą postępowanie lub rozstrzygają o istocie sprawy. Opinia dotycząca obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakres raportu nie spełnia żadnej w ww. przesłanek. Organ wydaje przedmiotową opinię przed postanowieniem innego organu (Prezydenta), do którego to należy podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oraz ustalenie zakresu raportu. Mając zatem na uwadze, iż współdziałanie powyższych organów nie następuje przed wydaniem decyzji oraz że opinia organu ochrony środowiska nie rozstrzyga o istocie sprawy (nie jest ona wiążąca dla organu administracji o nią występującego), zastosowania do niej nie mają przepisy art. 106 k.p.a. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że na postanowienie RDOŚ w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje środek odwoławczy, podczas gdy taka interpretacja prowadzi do naruszenia istotnych interesów strony postępowania i pozbawia ją ochrony prawnej. Uzasadniając skargę podał, iż przyjęcie niezaskarżalności przedmiotowego postanowienia na tym etapie postępowania skutkuje tym, że jego kontrola byłaby możliwa jedynie w oparciu o art. 142 k.p.a. Organem właściwym do jego oceny byłby więc organ administracji wyższego stopnia właściwy ze względu na przedmiot postępowania głównego, a więc w większości przypadków organ pozostający poza strukturą specjalistycznych organów w postaci regionalnych organów ochrony środowiska oraz GIOŚ. Tymczasem w doktrynie wskazuje się, że taki model zaskarżalności omawianych postanowień jest dysfunkcjonalny, gdyż właściwe do rozpoznania odwołania organy nie są odpowiednio przygotowane do oceny wpływu realizacji przedsięwzięcia na stan środowiska. W ocenie stowarzyszenia, istnieje już na tym etapie postępowania konieczność udzielenia ochrony skarżącemu. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było więc sprawdzenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego od postanowienia RDOŚ. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia (odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podziela zatem w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Podstawą prawną wydania opinii w formie postanowienia był art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, określający, iż postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i ust. 2 wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z treści powyższego przepisu nie wynika, aby na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Nie można również przyjąć, aby było ono wydawane w trybie art. 106 k.p.a. W związku z powyższym na postanowienie opiniujące nie przysługuje zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Opinia do postanowienia orzekającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wypowiadana w formie postanowienia, wydawanego na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., na które nie przysługuje zażalenie. Podmiot kwestionujący jego prawidłowość będzie mógł to uczynić w zażaleniu, wnoszonym na podstawie art. 65 § 2 ustawy środowiskowej od postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo należy w tym miejscu wyjaśnić, że z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na to postanowienie przysługuje zażalenie (art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej). Ponadto według art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym brak jest w omawianej ustawie zapisu wskazującego na dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie. W ocenie Sądu, z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej znalazłoby się odwołanie również do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca mógłby nadto użyć zwrotu "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii. Wskazana wykładnia przepisów ustawy środowiskowej zbieżna jest z koncepcją przyjętą przez k.p.a. odnośnie zaskarżalności postanowień, określoną w art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jednakże wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa powyższej regulacji. Otóż celem ustawy środowiskowej było między innymi skrócenie procedury w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Uznano, że gwarancją usprawnienia tej procedury będzie ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie możliwości kwestionowania w trybie zażaleń postanowień wpadkowych, wydawanych w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, czego przejawem, oprócz analizowanej regulacji, jest wyraźne wykluczenie prawa do zażalenia na uzgodnienia i opinie wydawane w kolejnym etapie postępowania (art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.