II OSK 3030/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Agencji Wywiadu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2047/11 w sprawie ze skargi Szefa Agencji Wywiadu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2047/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Szefa Agencji Wywiadu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Szefa Agencji Wywiadu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb szczelnych przy ul. [...], na części działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], na terenie [...] w W. W uzasadnieniu wskazano, że – w ocenie Kolegium – organ pierwszej instancji prawidłowo ustalali warunki zagospodarowania dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, funkcja określone we wniosku inwestora (33 budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej) stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał także, że z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Dalej Kolegium stwierdziło, że do decyzji organu pierwszej instancji jest załączona prawidłowa mapa w skali 1:1000 i na podstawie tej mapy wyznaczono obszar analizowany, w którym znalazły się obiekty pozwalające na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla inwestycji, którą planował inwestor. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Projekt kwestionowanej decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Kolegium podkreśliło, iż w świetle brzmienia obowiązujących przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Działka przylegająca bezpośrednio do działki inwestora stanowi teren zamknięty zgodnie z decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r. W planie miejscowym, gdyby obowiązywał dla tego terenu, mogłyby być ustalone granice strefy ochronnej i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany, jak również ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak to w miejscowym planie ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych będzie wpływać na rozstrzygnięcia w tym zakresie, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów, jednakże dopiero w sytuacji, gdy plan miejscowy ustali ich granice. Kolegium podniosło, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Zdaniem Kolegium obawy wyrażone w odwołaniu są przedwczesne, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Szef Agencji Wywiadu, zarzucając jej naruszenie: art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.); art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez przyjęcie, że ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego oraz ograniczeń, w tym zakazu zabudowy, obowiązujących w tej strefie, stają się prawnie obowiązujące dopiero z chwilą wpisania granic tej strefy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporne jest w sprawie, iż Szef Agencji Wywiadu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustalił jako teren zamknięty zabudowaną nieruchomość, oznaczoną jako działka ew. nr [...], położoną przy ul. [...] w W. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca na podstawie art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił, dla terenu zamkniętego ustalonego ww. decyzją nr [...], strefę ochronną, obejmującą m.in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...] (§ 1 ust. 2), dla której zgodnie z wnioskiem inwestora ustalono warunki zabudowy. Z treści § 2 pkt 2 tej decyzji wynika, że dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] Szef Agencji Wywiadu ustanowił zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Zdaniem skarżącego objęcie strefą ochronną działki nr [...] z obrębu [...] na mocy decyzji nr [...] stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla tej działki. Natomiast Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że rozstrzygnięcia w zakresie ograniczenia oraz zakazu w strefie ochronnej do obszaru zamkniętego mogą stać się podstawą zakazu zabudowy dopiero wtedy, kiedy obowiązujący plan miejscowy dla danego terenu ustali granice stref ochronnych wraz z tymi ograniczeniami. Dalej Sąd wskazał na przepis art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazując, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22. Definicja terenu zamkniętego zawarta jest w art. 2 pkt 9 tej ustawy, w myśl której przez tereny zamknięte - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Z powołanych przepisów wynika, że Szef Agencji Wywiadu uprawniony był do wydania aktu administracyjnego (decyzji nr [...]) o ustanowieniu terenu zamkniętego z uwagi na obronność i bezpieczeństwo państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że granice ustanowionego wcześniej terenu zamkniętego mogą być zmieniane w drodze decyzji przez organ, który go ustanowił. Natomiast, zdaniem Sądu, Szef Agencji Wywiadu nie był uprawniony do wydania decyzji o określeniu strefy ochronnej ustanowionego terenu zamkniętego wraz z ustanowieniem ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu w strefie ochronnej. Wbrew skardze uprawnienie do ustanowienia strefy ochronnej nie znajduje umocowania w art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu jasno wynika, że kierownik urzędu centralnego, w tym przypadku Szef Agencji Wywiadu, w drodze decyzji ustala tylko tereny zamknięte. Z treści tego przepisu nie da się wyprowadzić, że na jego podstawie Szef Agencji Wywiadu był również uprawniony do ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego. Należy również stwierdzić, że żaden przepis ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przyznaje kompetencji Szefowi Agencji Wywiadu, jak i innym kierownikom urzędów centralnych i ministrom do ustalania stref ochronnych terenów zamkniętych. Uprawnienie do tego nie wynika też z przepisów innych ustaw, w tym też z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie ustala się tylko granice tych terenów oraz granice stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Treść tego przepisu należy odczytywać w powiązaniu z ust. 1 art. 4 tej ustawy, w myśl którego ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z analizy tych przepisów wynika, że do rady gminy jako organu uprawnionego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalenie granic stref ochronnych terenów zamkniętych, jak również ograniczeń w zakresie zagospodarowania i korzystania z terenów objętych tą strefą ochronną, w tym wprowadzenie zakazu zabudowy w tejże strefie. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączone są jedynie tereny zamknięte. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż w obowiązujących przepisach prawa brak jest przepisu, na podstawie którego mogła być wydana. Z podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za nieuzasadnioną oddalił ją, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Szef Agencji Wywiadu zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: 1/ naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że organem uprawnionym do ustanowienia stref ochronnych terenu zamkniętego jest rada gminy, oraz 2/ art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że z treści tego artykułu nie da się wyprowadzić wniosku, iż na jego podstawie Szef Agencji Wywiadu był uprawniony do ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego; Wskazując na powyższe Szef Agencji Wywiadu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego jego autor wskazał, że art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyjątek od zasady określonej w ust. 1 tego artykułu, gdyż gmina jedynie deklaratoryjnie "potwierdza" w planie zagospodarowania przestrzennego granice ustalonego na podstawie odrębnej decyzji właściwego organu terenu zamkniętego, natomiast kwestie ustalenia granic strefy ochronnej oraz obowiązujących w niej ograniczeń zamieszczone są w tym samym ustępie. Podkreślił także, że ustawodawca w powołanym art. 4 ust. 3 zarówno w odniesieniu do terenów zamkniętych jak i stref ochronnych używa jednolitego określenia "ustala się". Skoro zatem gmina deklaratoryjnie "ustala" w planie zagospodarowania przestrzennego granice terenów zamkniętych, wcześniej określonych w drodze decyzji przez właściwe organy, to przyjmując zasadę racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, że wspomniane w tym przepisie "ustalenie" granic strefy ochronnej tych terenów oraz ograniczeń obowiązujących w tych strefach również mają charakter deklaratoryjny. Przyjęcie odmiennego rozwiązania zawartego w zaskarżonym wyroku, że Szef Agencji Wywiadu nie był uprawniony do wydania decyzji o określeniu strefy ochronnej terenu zamkniętego wraz z ustanowieniem ograniczeń prowadzi do zakwestionowania spójności całego systemu prawa w tym zakresie i pozostaje w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W motywach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie tych przepisów, które polegało na ocenie ich zastosowania w kontekście decyzji Nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...]. Stąd też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przyjęto jako usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W powyższej decyzji, w oparciu o przepisy zamieszczone w skardze kasacyjnej, Szef Agencji Wywiadu wprowadzając strefę ochronną terenu zamkniętego, ustalił ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenu objętego tą strefą w tym zakazał zmiany dotychczasowego przeznaczenia i jego zabudowy. Ograniczenie to dotyczy między innymi działki nr [...] z obrębu [...], objętej przecież przedmiotową decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb na części dz. nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w W. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oceniając możliwość ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego w oparciu o wskazane wyżej przepisy orzekł, iż nie było podstaw prawnych do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. przez Szefa Agencji Wywiadu i w tych okolicznościach decyzja ta nie mogła, zdaniem Sądu, wywołać zamierzonego skutku. Tym samym Sąd pierwszej instancji poddał tę decyzję sądowej kontroli legalności. Niemniej jednak, niezależnie od tego, czy była podstawa do wydania takiej decyzji przez kierownika urzędu centralnego jakim jest Szef Agencji Wywiadu, to decyzja taka w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogła być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż przede wszystkim nie była ona zaskarżona, a tym bardziej nie mogła być poddana ocenie w trybie art. 135 P.p.s.a., skoro nie została wydana w granicach sprawy, której dotyczyła skarga. Stąd też Sąd pierwszej instancji nie mógł przeprowadzać jej oceny w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zajmując przy tym tak jednoznaczne stanowisko, iż została wydana bez podstawy prawnej. Taka ocena decyzji Szefa Agencji Wywiadu możliwa jest tylko w odrębnym postępowaniu tj. w trybie postępowania nieważnościowego, jeżeli oczywiście w pierwszej kolejności ustali się, iż przedmiotowa decyzja Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. weszła do obrotu prawnego. Na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada domniemania prawidłowości aktów administracyjnych. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Stąd też wzruszenie takiej decyzji może nastąpić jedynie w przypadkach ściśle określonych. Kodeks postępowania administracyjnego jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Zasada sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 16 § 2 K.p.a.) oznacza, że decyzje te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem. Tym samym skoro skarżący Szef Agencji Wywiadu powoływał się na istniejącą decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wykazując przy tym, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przyczyną nieuwzględnienia granic strefy ochronnej przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to przede wszystkim obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu potrzeby zbadania w innym postępowaniu prawidłowości cyt. decyzji Szefa Agencji Wywiadu, a nie dokonywania we własnym zakresie pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznej, oceniając prawidłowość zastosowania przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w odniesieniu do tej decyzji. Naruszając powyższe przepisy prawa materialnego w opisany wyżej sposób Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Stąd też, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast przy ponownym rozpoznawaniu wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a.