II OSK 128/15

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 746/14 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanowił: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. D. kwotę 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. i M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w W. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. Ł. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie z oświadczeniem projektanta mgr inż. arch. U. K. (str. 24 b projektu budowlanego) projektowany budynek spełnia warunki § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji, wypełniając obowiązki nałożone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wykazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją wynika, że projektowany budynek spełnia warunki § 13 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że wobec zakończenia postępowania decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. i M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w W., i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, inwestor w dniu [...] marca 2012 r. [2013] złożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę ww. budynku, który to wniosek zainicjował odrębne postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. Ł., wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, pominięcie okoliczności istotnych dla zbadania przesłanek zastosowania przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przedstawionych przez Sąd w wyroku uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80, i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd mając na uwadze art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane stwierdził, że kwestia precyzyjnego ustalenia momentu rozpoczęcia budowy jest szczególnie istotna dla oceny prawidłowości i legalności przebiegu procesu budowlanego. Ocenie określonych działań jako rozpoczęcia budowy z uwzględnieniem art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlegają nie tylko prace realizowane po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również takie, które mogły zostać podjęte już uprzednio. Ustalenie, że do nich doszło, jest przesłanką do zastosowania przez organy architektoniczno-budowlane art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, tj. odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, to w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności organ ustali, jakie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie zostały wydane i kiedy, jak również, z uwagi na art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, wyjaśni kwestię rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 28 ust. 1, 48, 49, 49a, 49b, 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane oraz mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie art. 7, 77, 90 i 107 § 3 i 156 KPA oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. będącym odpowiedzią na skargę kasacyjną doręczoną w dniu [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik K. Ł. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że P., reprezentowany przez adwokata A. C., w dniu 18 listopada 2014 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/14. Następnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie został wezwany przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej w dniu 26 listopada 2014 r. Pełnomocnik strony odebrał wezwanie w dniu 1 grudnia 2014 r. Uzupełnienie braków formalnych powinno nastąpić w terminie 7 dni od odebrania wezwania do ich uzupełnienia. Uzupełnienie braków formalnych nastąpiło jednak dopiero w dniu 12 grudnia 2014 r., a więc aż 5 dni po terminie wskazanym w wezwaniu. Wskazano, że wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r., z których wynika, że zapoznał się z wezwaniem dopiero 10 grudnia 2014 r. nie świadczą o zachowaniu terminu do złożenia pisma stanowiącego uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej, a ewentualnie świadczyły, iż pismo to poczytywać należy jako wniosek o przywrócenie terminu. Na pełnomocniku profesjonalnym spoczywa obowiązek zapewnienia właściwej obsługi biurowo-administracyjnej, przez to ewentualne błędy tzw. sekretariatu obciążają samego pełnomocnika. Podkreślono, że pisma pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nie sposób zakwalifikować jako pisma w trybie art. 86 i nast. P.p.s.a. Strona nie wnosi w nim o przywrócenie terminu do wniesienia pisma zawierającego uzupełnienie braków formalnych, a jedynie próbuje w nieudolny sposób uargumentować fakt, iż przesyłka z Sądu I instancji została odebrana nie 1 grudnia a 10 grudnia 2014 r., pomimo że na potwierdzeniu odbioru widnieje widocznie pieczęć siedziby pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, który to adres do doręczeń wskazał sam pełnomocnik we wnoszonej skardze. Nie wskazano dowodów na niewłaściwe doręczenie przesyłki. Nawet z uzasadnienia złożonego pisma nie sposób wywnioskować, że jest wnioskiem o przywrócenie terminu. Skoro uchybiono terminowi do uzupełnienia braków formalnych skargi i nie wniesiono o przywrócenie terminu w tym zakresie to uznać należy, że uzupełnienie braków formalnych pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. było spóźnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 178 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), wojewódzki sąd administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Natomiast zgodnie z art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwraca ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna P., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. C. była niedopuszczalna z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy skargę kasacyjną P. wniósł w przewidzianym do tego terminie tj. 18 listopada 2014 r. po doręczeniu mu odpisu zaskarżonego wyroku w dniu 20 października 2014 r. Zarządzeniem z dnia 25 listopada 2014 r. wezwano pełnomocnika skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braków fiskalnych skargi kasacyjnej oraz do uzupełnienia braków formalnych tej skargi poprzez nadesłanie jednego egzemplarza jej odpisu w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania te doręczono na adres pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wskazany w skardze kasacyjnej w dniu 1 grudnia 2014 r., co jednoznacznie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki k. 104 akt. Wspomniane braki formalne zostały uzupełnione przy piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r. (k. 105 akt) - nadesłano dowód opłaty brakującej części wpisu sądowego - 50 zł (wpłata dokonana w dniu 12 grudnia 2014 r., poprzednia na 200 zł w bezpośrednio w kasie sądu w dniu 4 grudnia 2014 r.) oraz brakujący odpis skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną powinien odrzucić Sąd I instancji na etapie badania dopuszczalności tej skargi jako skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w terminie tj. stosownie do art. 178 P.p.s.a. albowiem braki formalne skargi kasacyjnej pomimo prawidłowo dostarczonych przez Sąd I instancji wezwań nie zostały uzupełnione w terminie 7 dni wskazanym w tych wezwaniach Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie został także złożony wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej. Pismo, którym uzupełniono braki po terminie z dnia 12 grudnia 2014 r. nie nosi znamion, które pozwoliłyby je uznać za taki wniosek. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie co prawda powołuje okoliczności, z powodu których doszło do uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych skargi ale nie formułuje żądania przywrócenia terminu dla uchybionej czynności. Z uzasadnienia tego pisma także nie wynika czy przywołane okoliczności mają stanowić takowy wniosek - brak wyraźnego stanowiska strony w tym zakresie. W ocenie NSA potraktowanie tegoż pisma jako wniosku o przywrócenie terminu byłoby niezasadne. Zatem w okolicznościach uzupełnienia braków formalnych skargi po terminie wskazanym w wezwaniu do ich uzupełnienia, gdy termin ten przekroczono o 5 dni, należało odrzucić skargę zgodnie z treścią rygoru jaki zastosowano w wezwaniach. Należy zauważyć, że uchybienia w tym zakresie nie dopatrzył się na etapie badania dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej Sąd I instancji i skierował skargę kasacyjną do rozpoznania przez NSA. W tej sytuacji zgodnie z art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Mając powyższe na uwadze NSA rozpoznając skargę kasacyjną skierowaną na rozprawę na podstawie art. 180 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 1 P.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.