II FZ 1348/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia G. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/14 odmawiające G. M. przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia 14 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za lata 2005 – 2009 postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") odmówił Gminie M. (dalej: "Skarżąca", bądź "Gmina") przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy na decyzję Ministra Finansów z dnia 14 lutego 2014 r. w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej za lata 2005 – 2009. Podstawą prawną wydanego orzeczenia był art. 246 par. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Z uzasadnienia postanowienia WSA wynika, że w skardze na powołaną wyżej decyzję Skarżąca wniosła o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. W oświadczeniu o majątku i dochodach Skarżąca wskazała wartość środków trwałych (29.816.866,63 zł), wysokość zysku za ostatni rok obrotowy według bilansu (2.366.082,23 zł) oraz wysokość środków finansowych zgromadzonych na rachunku bankowym (7.716.247,12 zł). Gmina podniosła, że jako jednostka samorządowa realizuje zadania o charakterze publicznym na rzecz mieszkańców, zarówno zlecone z mocy ustawy, jak i własne z wielu dziedzin m.in. oświaty, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, gospodarki wodno – ściekowej, zbiórki odpadów komunalnych. Na realizację tych zadań Gmina otrzymuje subwencje i dotacje z budżetu państwa oraz gromadzi własne dochody. Jednak z uwagi na stale zwiększający się zakres jej zadań i olbrzymie potrzeby zarówno w sferze społecznej, jak i infrastrukturalnej, wielkość budżetu nie pozwala na ich pełną realizację i nie daje zadowolenia społecznego. Do obowiązków Gminy należy zatem racjonalne, oszczędne i celowe gospodarowanie środkami publicznymi. Wniesienie opłaty sądowej stanowi bardzo duży wydatek dla wiejskiej gminy z niewielkim budżetem. Skarżąca podkreśliła, że posiada zadłużenie (2.866.243,50 zł) z tytułu kredytów i pożyczek, które w bieżącym roku wzrośnie do kwoty 4.234.192,50 zł z powodu realizowanych zadań inwestycyjnych. Uiszczenie zaś opłaty sądowej w niniejszej sprawie jeszcze bardziej pogłębi deficyt Gminy. Wskazała, że dochody Gminy na 2014 r. zaplanowano w kwocie 20.133.447 zł, wydatki na 22.320.318 zł, deficyt w wysokości 2.186.871 zł uwzględnia zaś zgromadzone środki na rachunku bankowym z 31 grudnia 2013 r. W związku z realizacją ww. zadań inwestycyjnych Skarżąca zawarła umowy, z których zobowiązania bieżącego roku wynoszą 3.608.911 zł. W wyniku poniesionych przez rolników strat na skutek zeszłorocznego gradobicia Gmina zastosowała ulgi w spłacie podatku rolnego, co spowodowało uzyskanie mniejszych wpływów do budżetu Gminy, jak również zmniejszenie subwencji w roku bieżącym. Zatem w stosunku do obowiązkowych zadań Gminy jej budżet jest bardzo mały. Realizację części zadań musiała przesunąć na rok następny z powodu braku środków finansowych. Gmina posiada rezerwę na nieprzewidziane wydatki związane z powodzią, jednakże ostateczna decyzja o rozdysponowaniu rezerwy ogólnej może być podjęta po ustąpieniu ryzyka związanego z powodzią (tj. wrzesień, październik). Zaznaczyła przy tym, że realizacja poprzednio uchwalonych budżetów wskazuje, że środki te są niewystarczające. Końcowo dodała, że bardzo wysokie koszty sądowe [500 zł – dopisek Sądu] nie powinny stanowić bariery w dostępie do stosowania prawnych środków dochodzenia słusznych interesów Gminy. Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. referendarz sądowy odmówił Skarżącej przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. WSA po rozpoznaniu wniosku Skarżącej uznał, że nie wykazała ona, iż nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania. Sąd wskazał, że z analizy finansowej Skarżącej wynika, iż posiada środki zgromadzone na rachunku bankowym w wysokości ponad 7 mln zł i zaplanowane dochody na 2014 r. w wysokości 20.133.447 zł. Deficyt budżetowy ustalono w wysokości 2.186.871 zł. Wydatki określono na kwotę 22.320.318 zł. Rada Gminy utworzyła rezerwę na pokrycie nieprzewidzianych wydatków. Wysokości rezerwy Skarżąca we wniesionym wniosku nie określiła. WSA wskazał przy tym, że koszty sądowe jakie Skarżąca jest zobowiązana ponieść w niniejszym postępowaniu wynoszą 500 zł, którą w swojej argumentacji Gmina pomija twierdząc, że są one "bardzo wysokie". W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro Skarżąca nie wykazała, że wygospodarowanie środków pieniężnych w kwocie 500 zł niezbędnych do kontynuowania postępowania sądowego z jej skargi jest obiektywnie niemożliwe, to należało oddalić jej wniosek. Na powyższe postanowienie Skarżąca, działając przez pełnomocnika – adwokata, wniosła zażalenie, w którym zarzucono naruszenie art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że Gmina M. nie wykazała, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca wykazała, że w obecnej sytuacji nie dysponuje środkami, które mogłaby przeznaczyć na pokrycie opłat sądowych i wydatków. Ponadto wskazano, że w momencie wnoszenia skargi na decyzję Ministra Finansów budżet Gminy był już uchwalony i nie przewidywał kwot zarezerwowanych na wydatki takie jak opłaty sądowe, a ustalona rezerwa ogólna została już w większości wykorzystana. Gmina dodała, że dla zapewnienia realizacji swoich zadań ustawowych zaplanowała w budżecie na 2014 r. deficyt budżetowy w wysokości ponad 2 mln zł sfinansowany m.in. poprzez zaciągnięcie kredytów oraz pożyczek oraz zobowiązana jest skarżonym rozstrzygnięciem do comiesięcznych świadczeń przekraczających w znaczny sposób jej możliwości finansowe. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie prawa pomocy w żądanym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę możliwości finansowych Skarżącej jako umożliwiającą jej poniesienie kosztów sądowych w sprawie we własnym zakresie. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ma gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi odstępstwo od powyższej zasady. Zważywszy, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. W świetle art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyznanie osobie prawnej prawa pomocy w zakresie częściowym może być przyznane jeżeli wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na pokrycie pełnych kosztów postępowania. W zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, że w rozważanym przypadku przesłanka ta nie zachodzi z tego względu, że Gmina posiada środki, które pozwoliłby jej we własnym zakresie wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 199 p.p.s.a. Podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. Jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie została zatem pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Niemniej, uwzględniając nawet specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków pozyskanych z kredytów czy subwencji na ściśle określone cele, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji ustalił, że Gmina M. posiada środki zgromadzone na rachunku bankowym w wysokości ponad 7 mln zł i zaplanowane dochody na 2014 r. w wysokości 20.133.447 zł. Deficyt budżetowy ustalono w wysokości 2.186.871 zł. Wydatki określono na kwotę 22.320.318 zł. Sąd zauważył również, że Rada Gminy utworzyła rezerwę na pokrycie nieprzewidzianych wydatków, której wysokości Skarżąca we wniesionym wniosku nie określiła. Nawet w zażaleniu Skarżąca pomija tę kwestię twierdząc jedynie, że ustalona w budżecie rezerwa ogólna została już w większości wykorzystana. Natomiast Skarżąca nie wspomina, w jakiej wysokości ta rezerwa ogólna została ustalona oraz jaka jej część została już wykorzystana, a jaką kwotą Gmina nadal dysponuje. Nie bez znaczenia jest także wysokość kosztów sądowych, jakie Gmina jest zobowiązana w niniejszym postępowaniu ponieść. Skarżąca w niniejszej sprawie jest bowiem zobowiązana do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 500 zł. W kontekście przeanalizowanej wyżej sytuacji majątkowej Skarżącej oraz wątpliwości, co do wysokości rezerw ogólnych stworzonych na pokrycie nieprzewidzianych wydatków, kwota ta (500 zł), nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takiego obciążenia dla Skarżącej, które uniemożliwiłoby jej realizowanie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez Skarżącą za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu Gminy gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej). W tych warunkach należało uznać, że podnoszenie przez Gminę, iż pozostające do jej dyspozycji środki przeznaczone są na realizację zadań innych, niż związanych ze wszczętymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Skarżącej i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. O możliwościach płatniczych Skarżącej, nieuzasadniających obciążeniem Skarbu Państwa kosztami postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek o prawo pomocy, świadczy również i to, że Gmina spłaca zaciągnięte kredyty i pożyczki. Powyższe także wskazuje, że Skarżąca posiada zdolność do regulowania swoich zobowiązań, a poniesienie kosztów procesu nie spowoduje trudności w utrzymaniu jej płynności finansowej. W tych okolicznościach, skoro wynik kontrolowanego postępowania w sprawie przyznania Skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym należało uznać za prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.