II SA/Sz 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014r. sprawy ze skargi E. Ł. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji paliw na działce nr [...] położonej przy ul.[...] , ustalił na rzecz wnioskodawcy żądane warunki zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obszar którego wniosek dotyczy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że można wydać decyzję zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. i R. S. oraz E. i B. Ł. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia wniosku A. ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 59 - art. 64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowej analizie materiału dowodowego stwierdziło, że: 1) Złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję, spełniał wymogi art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. 2) Inwestycja spełnia wszystkie 5 warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 ustawy, co wynika z załącznika do decyzji w postaci części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru, w którym planowana jest inwestycja (wg § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy...): w sąsiedztwie istnieją działki o funkcji jak planowana, nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, grunty objęte inwestycją nie wymagają zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, decyzji nie sprzeciwiają się żadne przepisy odrębne. 3) Akta sprawy zawierają sporządzoną w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury analizę urbanistyczno-architektoniczną istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w obszarze w którym przedmiotowa nieruchomość jest położona, w tym przeznaczenia i gabarytów istniejących obiektów budowlanych, położonych na sąsiednich działkach, zarówno w jej części graficznej (jako kopia mapy w skali 1:1000), o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, obejmującej swym zasięgiem analizowany obszar o granicach stanowiących 3-krotność szerokości frontowej działki nr [...], jak i części tekstowej. Część tekstowa i graficzna wyników analizy stanowią załączniki do decyzji. 4) Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. 5) Organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe z Zarządem Dróg Wojewódzkich (postanowienie z dnia [...] r., Nr [...], gdyż przedmiotowa działka sąsiaduje z pasem drogi wojewódzkiej nr [...], którą jest ul. [...]. Grunty objęte inwestycją nie wymagają zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Działka nie jest położona w obszarze objętym przepisami ustawy o ochronie przyrody ... itd. 6) Decyzja spełnia wymogi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. W pkt 1 decyzji określono rodzaj inwestycji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określono w pkt II pkt 1 - pkt 5, w tym m.in. jako wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określono, iż realizacja inwestycji nie może naruszać interesów osób trzecich oraz, że strony postępowania zawiadomiono o toczącym się postępowaniu. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy w skali 1:500, będącej załącznikiem do decyzji. Decyzja zawiera informację, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W zakończeniu decyzji poinformowano o załącznikach do decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat przepisów K.p.a. Kolegium stwierdziło, iż organ ustalił krąg stron postępowania, zawiadomił je o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] r., a przed wydaniem decyzji pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto Kolegium uznało, iż uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ I instancji wskazał w nim podstawowe informacje o planowanej inwestycji, w tym m.in., iż zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przedłożoną wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o przeprowadzonym uzgodnieniu z zarządcą drogi wojewódzkiej, którą jest ul. [...] Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. Ł. i B. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 106 § 1 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 10, 15 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo, iż organ ten nie doręczył stronie: a. opinii sanitarnej Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] r., b. opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z dnia [...] r., c. postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] r. ustalającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, znak: [...] a w konsekwencji nie zapewnił stronom czynnego udziału w tym stadium postępowania. 2. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo, iż organ ten nie zebrał całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie przeprowadził dowodów, o przeprowadzenie których wnioskowali skarżący w toku postepowania. 3. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 8, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo, iż organ ten oparł rozstrzygnięcie w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i przy jednoczesnym braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. 4. Naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo, iż organ nie wskazał dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, jak również nie wskazał przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów. W uzasadnieniu skargi przedstawili swoją argumentację dla poparcia ww. zarzutów. Odnośnie zarzutu pierwszego wskazali, że obiekt stacji paliw jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i konieczne jest sporządzenie dla niej oceny oddziaływania na środowisko. Mimo to Burmistrz Miasta wydał postanowienie zwalniające inwestora z konieczności sporządzenia tego raportu, którego jednak nie mogli zaskarżyć, bo nie zostało im ono doręczone. Organ bowiem wydający przedmiotową decyzję błędnie określił krąg podmiotów będących stroną tego postępowania. Co do zarzutu drugiego wyjaśnili, że organ I instancji wydając decyzję, pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r., zakreślił 7-dniowy termin na końcowe zapoznanie się z dowodami zgromadzonymi w sprawie oraz wypowiedzenie się co do nich. W odpowiedzi na to, pismem z dnia [...] r. nadanym dnia [...] r., wnieśli o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania stron. Organ w piśmie skierowanym na ręce pełnomocnika skarżących stwierdził, iż mimo zachowania przez nich terminu złożenia wniosków dowodowych, wydał już decyzję i rozesłał ją stronom, ponieważ pismo zawierające wniosek zostało przez urzędników Urzędu Miasta przekazane do Wydziału zajmującego się wydaniem decyzji zbyt późno. W konsekwencji, mimo iż strona dochowała terminu na złożenie wniosku dowodowego, nie został on przez organ przeprowadzony. Na poparcie zarzutu trzeciego wskazali, że organ I instancji oparł decyzję na błędnych ustaleniach faktycznych. Mimo zgłoszonych przez skarżących wątpliwości nie przeprowadził z urzędu wizji lokalnej, ani dowodu z opinii biegłego. Wydając decyzję oparł się jedynie na oświadczeniach zawartych we wniosku, które stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo możliwości wynikających z art. 136 K.p.a. i stosownych wniosków skarżących w odwołaniu od decyzji, również nie uzupełniło materiału dowodowego. Uzasadniając zarzut czwarty wskazali, że organ I instancji: - nie wyjaśnił, na jakich dowodach oparł się określając przeznaczenie terenu, - nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił stan faktyczny dotyczący przedmiotowej działki, - nie dokonał w ogóle oceny postanowień wydanych w toku postępowania i dotyczących i opinii wydanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - nie dokonał żadnej analizy prawnej przedmiotowej sytuacji, a w szczególności nie próbował dokonać subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji organ nie podał dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną wydanej decyzji, nie wskazał przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów oraz nie wyjaśnił, dlaczego organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę. Tak wadliwe uzasadnienie uniemożliwia w praktyce kontrolę odwoławczą zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej określanej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych przepisów po pierwsze wynika, że Sąd nie może wykonywać swoich kompetencji bez wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Po drugie, że dokonując kontroli, co prawda nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jednak zobowiązany jest orzekać w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazali decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz decyzję ją poprzedzającą Burmistrza i tylko te akty oraz prawidłowości poprzedzającego je postępowania mogą podlegać kontroli Sądu. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy swym zakresem obejmuje również orzekanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Dlatego zarzuty skargi podniesione w pkt 1, jako nie odnoszące się do przedmiotu zaskarżenia, należy uznać za chybione. Również pozostałe zarzuty skargi uznać należało za niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza odpowiadają prawu. Decyzje organów obu instancji znajdują umocowanie w przepisach prawa, tj. ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 647 – dalej zwana "ustawą"), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej zwane "rozporządzeniem". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Unormowanie powyższe wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zamianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje wskazane powyżej rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przy czym organy swoje stanowisko w sprawie, uzasadniły w sposób właściwy, czyniąc zadość unormowaniu art. 107 § 3 K.p.a. Planowana inwestycja obejmować ma budowę stacji paliw na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Obszar analizowany wyznaczony został wokół terenu inwestycji obejmując działki sąsiednie dostępne z ul. [...] Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa różnego rodzaju, w tym usługi handlu (B.). Nadto na działkach nr nr [...] dostępnych z ul. [...] znajduje się stacja paliw. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż planowana na działce nr[...] inwestycja w zakresie stacji paliw stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji, a zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez organy administracji zasad rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), jak również innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W szczególności nietrafny jest zarzut nie przeprowadzenia w toku prowadzonego postępowania dowodu z przesłuchania skarżących. Należy podkreślić, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy na organie ciąży obowiązek sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej, a która to stanowi podstawowy dowód w sprawie. Sporządzenie takiej analizy, jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jej wykonanie powierza się osobie posiadającej specjalne uprawnienia. Natomiast organ nie ma obowiązku przesłuchiwania stron postępowania. Strony mają prawo brać udział w postępowaniu i zgłaszać ewentualne uwagi do analizy, ale nie jest to równoznaczne z obowiązkiem ich przesłuchania. Skarżący we wniesionym odwołaniu, ani w skardze nie podnieśli konkretnych zarzutów skierowanych przeciwko analizie, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę dla sformułowania zarzutu naruszenia przywołanych w skardze przepisów K.p.a. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta odpowiadają prawu, a w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.