III SA/Gd 230/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. i T. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących J. Z. i T. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia 24 października 2013r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na J. Z. i T. Z. karę pieniężną w wysokości 346 671,63 zł za zajęcie pasa gminnej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości Centrum Handlowo Usługowego w S., tj. działki Nr [...] karty mapy [...], w postaci umieszczenia obiektu handlowego – ustawienie ogródka gastronomicznego w terminie od dnia 29.04.2013r. do dnia 30.09.2013r. Organ wskazał, że - zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – zajęcie pasa drogowego posiadało charakter zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 ustawy). W dniu 18 listopada 2013r. od ww. decyzji za pośrednictwem poczty J. Z. i T. Z. wnieśli odwołanie, w którym wnieśli o jej uchylenie w całości. Twierdzili, że orzeczenie jest wadliwe, a działanie organu od początku było ukierunkowane na niekorzyść strony. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ powołując treść art. 129 § 2 k.p.a. wskazał, że ww. decyzja został odebrana przez skarżących w dniu 30 października 2013r.. Zawierała ona prawidłowe pouczenie o prawie i terminie do wniesienia odwołania. Skarżący natomiast wnieśli odwołanie dopiero w dniu 18 listopada 2013 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. W skardze na ww. postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Z. i T. Z. wnieśli o jego uchylenie w całości i nakazanie Kolegium rozpoznanie odwołania jako wniesionego w terminie, podnosząc zarzut naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została doręczona stronie, skoro strona działała przez przedstawiciela zamieszkałego w G. ul. [...], któremu jednak decyzja nigdy nie została doręczona. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący działali za pośrednictwem swojego pełnomocnika – B. C., któremu organ winien był doręczyć decyzję pod wskazany przez niego adres zamieszkania. Organ jednak tego nie uczynił. Skarżący twierdzili, że B. C. stawił się w siedzibie organu pierwszej instancji i okazał pełnomocnictwo, które pracownik organu skopiował i poświadczył za zgodność. Nawet w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest pisemnego pełnomocnictwa, nie oznacza to, że nie zostało ono udzielone. Nadto, nawet gdyby w aktach sprawy nie było pełnomocnictwa, to organ winien był wezwać stronę do uzupełnienia tego braku formalnego, a skoro tego nie zrobił, to znaczy, że takie pełnomocnictwo w aktach sprawy już było. Zdaniem skarżących zwrot " dołączenie do akt" może być rozumiany wyłącznie jako obowiązek fizycznego wręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na potwierdzenie, że pełnomocnik brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący wskazali na fragment uzasadnienia decyzji tego organu i sporządzony przez niego spis akt sprawy, gdzie B. C. wymieniony jest jako pełnomocnik skarżących. W związku z powyższym skoro decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony, to należało uznać, że termin do zaskarżenia decyzji nie biegł, w związku z tym skarżący nie mogli uchybić terminowi do jej zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wskazało, że w sprawie nie budził wątpliwości fakt, że B. C. posiadał pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżących do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej oraz że w dniu 11 października 2013r. złożył w urzędzie wniosek o udostępnienie mu akt sprawy. B. C. nie mógł być jednak uznany za pełnomocnika procesowego strony w świetle art. 33 § 3 k.p.a. Ww. będąc w urzędzie dokonał określonej czynności, ale nie złożył do akt sprawy pełnomocnictwa albowiem nie miał zamiaru działać w postępowaniu jako pełnomocnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia 30 stycznia 2014 r. (nr [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ w podstawie prawnej wskazał art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi ( art. 40 § 2 k.p.a.). W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze treść skargi, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowość doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2013 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona J. Z. i T. Z., mimo że w postępowaniu administracyjnym działał za nich pełnomocnik B. C. W aktach administracyjnych znajduje się pismo pochodzące z okresu poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 24 października 2013 r., tj. pismo z dnia 11 października 2013 r. złożone przez wskazanego pełnomocnika, w którym zwraca się z prośbą o udostępnienie dokumentacji wynikającej z wezwania z dnia 4 października 2013 r. Skarżący, jak również organ pierwszej instancji zgodnie twierdzą, że w dniu 11 października 2013 r. B. C. przedłożył pracownikowi organu pierwszej instancji pełnomocnictwo z dnia 18 sierpnia 2010 r., w którym skarżący udzielili mu pełnomocnictwa m.in. do reprezentowania ich przez wszystkimi organami administracji we wszelkich sprawach związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z uprawnień przewidzianych tym przepisem strona może korzystać osobiście lub przez pełnomocnika. W sytuacji jak miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy w siedzibie organu stawił się B. C., który złożył prośbę o umożliwieniu mu zapoznania się z aktami sprawy powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo i okazując je, organ pierwszej instancji nie powinien był mieć wątpliwości, że B. C. działa w sprawie jako pełnomocnik stron. Również on sam, jak też sami skarżący mieli prawo sądzić, że organ, po okazaniu pełnomocnictwa, uwzględni fakt zgłoszenia się pełnomocnika do sprawy. Należy też zauważyć, że jakkolwiek w aktach nie ma pełnomocnictwa skarżących dla B. C., jednakże z treści decyzji organu pierwszej instancji, jak również spisu akt pierwszej instancji wynika, że organ administracji uznał go za pełnomocnika skarżących. Bezsporne jest przy tym, że takie pełnomocnictwo zostało pracownikowi organu okazane i powinno to było znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy poprzez dołączenie do nich choćby jego kserokopii. Czy taka została w dniu 11 października 2013 r. sporządzona jest kwestia sporną, nie ma to jednak istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Z powyższego wynika, że Sąd nie podzielił przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu odwoławczego, że B. C. nie mógł być uznany za pełnomocnika procesowego strony w świetle art. 33 § 3 k.p.a., bowiem będąc w urzędzie dokonał określonej czynności, ale nie złożył do akt sprawy pełnomocnictwa albowiem nie miał zamiaru działać w postępowaniu jako pełnomocnik. Doręczenie pisma stronie postępowania, z pominięciem jej pełnomocnika, wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Z uwagi natomiast na brak dowodu doręczenia decyzji z dnia 24 października 2013 r. pełnomocnikowi, nie można przyjąć, że odwołanie wniesione przez stronę zostało złożone z uchybieniem terminu. Reasumując, skoro skarżącym nie została skutecznie doręczona decyzja organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł stwierdzić, że uchybili oni terminowi do wniesienia odwołania od niej, ponieważ termin ten nie rozpoczął w ogóle swojego biegu. Nieskuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, a więc sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.) powoduje niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżących z dnia 18 listopada 2013 r., a następnie organ pierwszej instancji winien doręczyć w prawidłowy sposób pełnomocnikowi skarżących decyzję z dnia 24 października 2013 r.. Od daty tego doręczenia rozpocznie bieg termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji.