IV SA/Wa 540/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie zmiany decyzji Prezydenta W. nr [....] z dnia [...] października 2010 r. w zakresie pkt 1 dotyczącego zmiany terminu wykonania nasadzeń zastępczych 154 krzewów, czyli terminu oznaczonego jako [...].10.2011 r. na [...].04.2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że M. S.A. otrzymało zezwolenie - decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] lutego 2010 r. na usunięcie 59 drzew i 77 krzewów. Drzewostan miał być zastąpiony nowymi nasadzeniami: 118 drzewami i 154 krzewami. Nasadzenia drzew miały być zrealizowane na obszarze leśnym B. m. W, w obwodzie leśnym B,, a krzewów na terenie skarp w pobliżu ul. [...] przy międzywalu W. Naliczono opłaty za usunięcie drzew i krzewów na podstawie art. 84 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) z odroczeniem terminu płatności na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, gdyż zezwolenie przewidywało zastąpienie ich innymi drzewami i krzewami. Na wniosek M. z [...] września 2010 r. decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. zmieniony został termin dokonania nasadzeń - do dnia [...] października 2011 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. Spółka zwróciła się o zmianę decyzji nr [...], tj. przedłużenie tego terminu do dnia [...].04.2012 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił M. S.A. zmiany wskazanej decyzji z dnia [...].10.2010 r. Prezydenta W. w zakresie pkt 1 dotyczącego zmiany terminu wykonania tego obowiązku. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...].04.2013 r. dokonany został komisyjny (z udziałem przedstawicieli organu) przegląd nasadzeń zastępczych w rejonie ul. [...] i trasy [...], na skarpach, przy komorze kaskadowej, w miejscach nasadzeń wskazanych przez M., brak było krzewów. Z przekazanych przez Spółkę dokumentów wynikało, że nie zostały dotrzymane terminy wykonania nasadzeń zastępczych 154 krzewów. Podniesiono, że nie została potwierdzona żadnymi dokumentami informacja zawarta we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., iż zasadzone krzewy zostały skradzione. Organ wskazał, że toczy się obecnie postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonania nasadzeń zastępczych krzewów i drzew w zamian za usunięcie drzewostanu kolidującego z inwestycją M. W ocenie Kolegium dokonanie obecnie zmiany decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...].10.2010 r. w trybie art. 155 k.p.a. z datą wsteczną, a więc ex tunc. tj. ustalając termin wykonania decyzji pierwotnej do dnia [...].04.2013 r. - jest niedopuszczalne, na co wskazuje również orzecznictwo sądów administracyjnych. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M. S.A., zarzucając jej wydanie z naruszeniem: 1) art. 155 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji zmieniającej; 2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie - z pominięciem konieczności dokonania ustaleń zasadności wniosku skarżących z dnia 4 listopada 2013 roku i potwierdzenia okoliczności we wniosku zawartych; 3) art. 107 §1 i art. 9 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i pominięcie konieczności wyjaśnienia, z jakiego powodu organ nie znalazł podstaw dla zastosowania procedury określonej w przepisie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu ustalająca obowiązek oraz termin wykonania nasadzeń zastępczych, w związku z pozwoleniem na usunięcie drzew i krzewów, ma charakter decyzji konstytutywnej. Przesądza to o możliwości dokonania zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Zdaniem skarżącego, zachodzi podstawa zmiany, podyktowana słusznym interesem strony, która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wykonać decyzji w określonym terminie, bowiem zasadzone drzewa i krzewy uległyby zniszczeniu. Ponadto nie leży w interesie społecznym karanie Spółki publicznej, która wywiązała się z obowiązku dokonania nasadzeń, przy okazji realizując projekt o kluczowym znaczeniu dla czystości wód w W. Z tych względów zmiana terminu wykonania nasadzeń 154 krzewów, określona w decyzji nr [...], była w pełni uzasadniona. W ocenie skarżącego decyzja nakładająca na stronę obowiązek wykonania nasadzeń następczych w określonym terminie, z całą pewnością posiada charakter decyzji konstytutywnej, decyzji uznaniowej, nie jest decyzją wadliwą a także nakłada na stronę obowiązki. Wobec powyższego zostały spełnione wszelkie przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki organ przy wydaniu decyzji naruszył ponadto przepisy art. 7 i 77 k.p.a., nie dokonał bowiem rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego. W swoim wnioskowaniu ograniczył się wyłącznie do przywołania stanu faktycznego wynikającego z pism przekazanych przez skarżącego. Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji - jak zarzucono w skardze - naruszono przepisy art. 107 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i pominięcie konieczności wyjaśnienia, z jakiego powodu organ nie znalazł podstaw do zastosowania procedury określonej w przepisie art. 155 k.p.a. w decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., po tym gdy upłynął termin na dokonanie czynności określony w tej decyzji. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że pierwotną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca Spółka otrzymała zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z realizacją układu przesyłowego ścieków z lewobrzeżnej W. do oczyszczalni ścieków. Zezwolenia tego udzielono pod warunkiem dokonania nasadzeń zastępczych do dnia [...] października 2010 r. Ponadto ustalono opłatę za usunięcie tych drzew w wysokości 189 044,07 zł i odroczono jej płatność na okres 3 lat, z zastrzeżeniem, że jeśli po upływnie trzech lat od dnia ich posadzenia drzewa i krzewy zachowają żywotność lub niezachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty zostanie umorzona. Następnie na wniosek M. z [...] września 2010 r. decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. zmieniony został termin dokonania nasadzeń zastępczych krzewów, określony we wcześniejszej decyzji. Wyznaczony został nowy termin - do dnia [...].10.2011 r. Jak wynika z zestawienia dat pierwszy wniosek o zmianę decyzji złożono przed upływem uprzednio zakreślonego terminu, a więc prawidłowo. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżąca Spółka przesłała do organu dokumentację dotyczącą wykonanych nasadzeń zastępczych. Wynika z niej, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. dokonany został komisyjny przegląd przeprowadzonych nasadzeń zastępczych, podczas którego stwierdzono, że 106 dębów szypułkowych nie zachowało żywotności, ponadto brakowało znacznej części nasadzeń krzewów. Z tych względów decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówiono skarżącemu umorzenia ustalonej należnej opłaty. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2013, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W zaistniałej sytuacji pismem z dnia [...] listopada 2013 r., M. S.A. wniosło do organu o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia nr [...] co do daty wykonania nasadzeń krzewów - z dnia [...] października 2011 r. na dzień [...] kwietnia 2012 r. Wniosek ten strona uzasadniła mówiąc, że z protokołu końcowego zaawansowania robót wynikało, iż termin zakończenia umowy przeprowadzenia nasadzeń został ujawniony jako [...]. kwietnia 2012 r. Spółka nie dysponuje jednakże materiałem, z którego wynikałby moment początkowy rozpoczęcia prac. Nie może zatem dowieść, że wszystkie nasadzenia zostały dokonane z przekroczeniem terminu. Z przedstawionego przebiegu zdarzeń wynika, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 r., w trybie art. 155 K.p.a., już po upływnie terminu, w którym miała dokonać nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarżący decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. nabył prawo do usunięcia drzew oraz krzewów. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., zmieniono wskazaną decyzję, ale jedynie co do terminu dokonania nasadzeń krzewów kolcowoju zwyczajnego. Pozostała treść decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. pozostała bez zmian. W ocenie Sądu przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., I GSK 1429/11). Przede wszystkim po bezskutecznym wyekspirowaniu terminu, do którego można było wykonać nasadzenia zastępcze, określonego w decyzji zmieniającej z [...].10.2010 r. przez zapis - "do dnia [...].10.2011 r.", wymagalna stawała się należność z tytułu ustalonej przedmiotowej opłaty. Zatem przyjęcie, że możliwa jest dalsza, wsteczna zmiana tego terminu, stanowiłoby obejście prawa. Termin płatności tej opłaty odracza się na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tylko w razie możliwości jej umorzenia, z uwagi na zachowanie żywotności wykonanych nasadzeń lub ich niezachowania z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Warunkiem skorzystania z tej możliwości jest zatem dokonanie nasadzeń we wskazanym w decyzji terminie. Wobec wskazanych okoliczności, we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., M. S.A. nie mogło skutecznie wnosić o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2010 nr [...] w zakresie daty wykonania nasadzeń krzewów, przesuwając ją z dnia [...] października 2011 r. na dzień [...] kwietnia 2012 r. Wynika to z faktu, że w dniu zgłoszenia wniosku przedmiotowa decyzja była już wykonalna. Taki wniosek mógłby zatem odnieść skutek tylko wówczas, gdyby został złożony przed dniem [...] kwietnia 2012 r. - czyli przed ostatnim dniem przewidzianym na dokonanie stosownych nasadzeń. Rację ma zatem organ odwoławczy, że ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera swoje skutki ex tunc (por. wyrok NSA 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 430/11, czy z 25 lutego 2011 r., sygn. I OSK 607/10). Skoro wniosek o zmianę tej decyzji złożono w piśmie z dnia [....] listopada 2013 r., w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualna zmiana decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiłaby po dniu, w którym upłynął termin na dokonanie nasadzeń zastępczych, czyli pod dniu [...] października 2011 r. Za zasadne zatem należy uznać stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że dokonanie zmiany decyzji nr [...] z datą wsteczną jest niedopuszczalne. Trafnie zauważył skarżący, że zaskarżona decyzja nie do końca odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego jest zwięzłe, ale podano w nim - z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych - dlaczego wniosek o zmianę decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Przedstawione okoliczności nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dlatego zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a należało uznać za niezasadny. Organy nie oceniały przesłanek słuszności interesu społecznego czy słusznego interesu strony, bowiem te kwestie podlegają badaniu dopiero po uznaniu, że spełnione zostały inne przesłanki z art. 155 k.p.a. Z tego względu zarzut dotyczący nieuwzględnienia tych okoliczności nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd także z urzędu nie dostrzegł takiego naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).