I SAB/Wa 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej A. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. G., reprezentowana przez adw. M. B., pismem z dnia 10 lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku poprzednika prawnego skarżącej z dnia 30 kwietnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w sprawie mimo upływu prawie 22 lat nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Organ zatem rażąco naruszył art. 8, 12 § 1, 35 i 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Strona wskazała ponadto, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Przy czym działanie Prezydenta, który pismem z dnia [...] marca 2013 r. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego do dnia 31 lipca 2013 r. jest bulwersujące. Ponadto mimo upływu także tego terminu w sprawie nic się nie dzieje, a w szczególności nie została wydana decyzja. Jednocześnie nie istnieją przeszkody formalne w prowadzeniu postępowania, a zatem sprawa powinna zostać rozpatrzona. Biorąc pod uwagę długi czas, w którym toczy się postępowanie jak również bezczynność Prezydenta w pełni uzasadniony jest wniosek o wymierzenie grzywny organowi. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze wzglądu na złożony charakter postępowania w chwili obecnej trwa analiza zgromadzonej dokumentacji. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnik strony został powiadomiony o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody oraz o tym, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 31 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Oceniając powyższe, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 Ppsa (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 Ppsa - a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie był wniosek B. W. (poprzednika prawnego skarżącej) z dnia 30 kwietnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. sygn. akt [...] następcą prawnym wnioskodawcy jest A. W., która po zawarciu w dniu [...] lipca 2004 r. związku małżeńskiego przyjęła nazwisko G. Pismami z dnia [...] maja 2000 r. organ zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] o podanie informacji, czy przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy oraz kiedy nastąpiło wejście na nieruchomość i na podstawie jakich decyzji. Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2000 r. organ zwrócił się do ww. o przesłanie kopii fragmentu mapy ewidencji gruntu z wniesionymi granicami opisanej nieruchomości wraz z ujawnieniem obecnych właścicieli i użytkowników. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent [...] wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] o przesłanie dokumentów dotyczących przydzielenia gruntu Spółdzielni, protokołu zdawczo-odbiorczego oraz rozpoczęcia i zakończenia budowy domów przy obecnej ul. [...] oraz przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z prośbą o wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – K. G. i J. N. Ponadto pismami również z ww. daty organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przesłanie dokumentów dotyczących przejęcia nieruchomości pod inwestycję, lokalizacji pozwoleń lub innych, z których wynika fakt zajęcia gruntu oraz do Biura Geodezji i Katastru [...] o przesłanie dokumentów oraz informacji z rejestru gruntów a także decyzji komunalizacyjnej. W dniu 17 czerwca 2010 r. wpłynęło do organu postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora dla nieobecnego J. N. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent wystąpił do Ambasady RP w Państwie [...] z prośbą o pomoc w odszukaniu K. G. i jego ewentualnych spadkobierców, gdyż przez Sądem Rejonowym [...] prowadzona jest sprawa o ustanowienie kuratora dla ww. Pismo zostało ponowione w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w dniu [...] października 2011 r. W dniu 14 marca 2012 r. wpłynęło do organu postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora dla nieznanego z pobytu K. G. Pismami z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] i Biura Administracyjno-Gospodarczego Wydziału Archiwum w [...] o przesłanie dokumentów i informacji w sprawie. Pismem z dnia 17 września 2012 r. A. G. wniosła zażalenie na przewlekłe rozpatrzenie sprawy przez Prezydenta [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent poinformował stronę postępowania, że ze względu na konieczność dokonania analizy zgromadzonej dokumentacji oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazał, że postępowanie w sprawie zostanie zakończone do dnia 28 lutego 2013 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uznał ww. zażalenie z dnia [...] września 2012 r. za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody wpłynęły do organu I instancji w dniu 13 listopada 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent [...] poinformował stronę postępowania, że ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody. Jednocześnie poinformował, iż postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. Prezydent pismem z dnia 13 marca 2014 r. (wystosowanym po wniesieniu skargi) poinformował stronę, że ze względu na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w postanowieniu Wojewody, a wydanie decyzji w sprawie nastąpi do 31 lipca 2014 r. Wobec powyższego zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 k.p.a. nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi oraz zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić bowiem należy, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które winny znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie, niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Przy czym w sprawie organ nie zastosował się również do terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., a także terminów wyznaczonych osobiście pismami z dnia [...] października 2012 r., [...] marca 2013 r. i z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie organ prowadząc postępowanie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w sytuacji gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Zauważyć należy, iż od dnia 13 listopada 2012 r., tj. wpływu do organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z postanowieniem Wojewody nr [...] Prezydent nie dokonał żadnej czynności w sprawie aż do dnia 15 marca 2013 r. – wtedy wskazał stronie na potrzebę dokonania ustaleń w sprawie oraz poinformował, że sprawa zostanie zakończona do dnia 31 lipca 2013 r. Kolejną czynnością organu, znajdującą odzwierciedlenie w aktach sprawy, jest pismo z dnia [...] marca 2014 r. (wystosowane już po wniesieniu przez A. G. skargi do Sądu) informujące o konieczności dokonania analizy dokumentacji i o tym, ze sprawa zostanie zakończona do dnia 31 lipca 2014 r. Powyższe obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Obrazują je również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ powołanymi pismami, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Jednocześnie na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak biorąc pod uwagę niezwykle złożony i skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność zgromadzenia i dokonania analizy obszernego materiału dowodowego przy jednoczesnej potrzebie ustanowienia kuratorów dla osób nieznanych z miejsca pobytu, Sąd oddalił wniosek o ukaranie organu grzywną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2, art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.