II SA/Ol 388/14

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie wznowieniowym, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]", nr "[...]", którą organ ten utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]", znak: "[...]" w przedmiocie zwrotu przez M. S. nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna M. S., za okres od 1 sierpnia 2009r. do 30 września 2009r., w kwocie 450 zł wraz z odsetkami w kwocie 189,92 zł. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji"), orzekł, że M. S. nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. S. w okresie świadczeniowym od 1 października 2009r. do 30 września 2010r. w wysokości 3200 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2012r. do Ośrodka wpłynęło oświadczenie ojca osoby uprawnionej, który zgłosił, że systematycznie uiszczał alimenty do rąk matki i syna. Do oświadczenia załączył kserokopie dokonanych wpłat. M. S. nie wniosła odwołania od tej decyzji. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", organ I instancji zobowiązał M. S. do zwrotu kwoty 3200 zł wraz z odsetkami w kwocie 1140,44 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2009r. do 30 września 2010r.. M. S. odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. W sprawie Kolegium badało jedynie, czy decyzja ta została skutecznie doręczona stronie i czy strona miała możliwość wniesienia od niej odwołania. Wobec uostatecznienia się decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, organ I instancji zobowiązany był zażądać zwrotu ustalonej kwoty. W dniu 26 kwietnia 2013r. M. S. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek adresowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wznowienie postępowania: znak: "[...]", zakończonego decyzją z dnia "[...]" oraz postępowań znak: "[...]" i znak: "[...]". Podniosła, że po wydaniu prawomocnej decyzji zaistniały nowe okoliczności polegające na tym, że nie wniosła odwołania od tej decyzji, będąc przekonaną, że nie doprowadzi to do obowiązku zwrotu tych kwot. Jako nową okoliczność strona powołała również to, że organ orzekający nie posiadał całości materiału dowodowego, a w szczególności zaświadczenia od Komornika Sądowego dokumentującego zaległości J. S. z tytułu alimentów na syna. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013r. organ I instancji przekazał wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które postanowieniem z dnia 21 maja 2013r. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem własnej decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie zwrotu przez M. S. kwoty 450 zł wraz z odsetkami. Następnie, wskazaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kolegium odmówiło uchylenia powyższej decyzji. Podkreślono, że decyzja z dnia "[...]" o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane jest ostateczna. Z uwagi na fakt, że pozostaje do rozliczenia kwota 450 zł, organ I instancji był zobligowany do podjęcia działań w celu jej odzyskania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.S. argumentowała, że otrzymane świadczenie alimentacyjne było należne, gdyż nie otrzymywała alimentów z innego źródła. Podała, że J. S. wysyłał podstępnie pieniądze synowi. Wniosła o umorzenie w całości żądanej do zwrotu kwoty. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. S. domagała się uchylenia trzech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w sprawach: nr "[...]", nr "[...]" oraz nr "[...]". W uzasadnieniu zarzuciła organowi II instancji pominięcie zaświadczenia Komornika Sądowego dokumentującego zaległości J. S. z tytułu alimentów na rzecz syna, z którego wynikało, że zobowiązany pomija z rozmysłem egzekucję komorniczą i pod pozorem spłacania alimentów wspomaga finansowo syna, nie informując matki, uprawnionej do otrzymywania alimentów. Zdaniem strony organy orzekające naruszyły art. 7 k.p.a., a tym samym również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły jakie jest faktyczne zadłużenie J. S. z tytułu alimentów wobec syna. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wobec pominięcia organu egzekucyjnego przy wydaniu decyzji dotyczącej należności alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 maja 2014r. skarżąca podtrzymała skargę i oświadczyła, że w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją orzekającą o nienależnie pobranym świadczeniu z funduszu alimentacyjnego. Chodziło jej o wznowienie tego postępowania, ponieważ w jej ocenie świadczenie pobierała należnie. Podniosła, że mąż powinien zawiadamiać ją, że przekazuje synowi pieniądze, a o tym jej nie informował. Według skarżącej SKO nie ustosunkowało się w uzasadnieniu do jej zarzutów. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podał, że Kolegium nie wyjaśniało, o wznowienie którego postępowania stronie chodzi. Wskazał, że na żadnym etapie strona nie podnosiła, że postępowanie toczy się w niewłaściwym przedmiocie. Pełnomocnik odniósł się także do rozbieżności wynikających z załączonych do akt decyzji dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2009 r. do 30 września 2009r. w kwocie 450 zł. Wyjaśnił, że dokumenty z akt administracyjnych dotyczące postępowania zwyczajnego zostały dołączone omyłkowo, prawidłowo powinny być dołączone do akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Ol 389/14, a część akt administracyjnych dotyczących postępowania przed wznowieniem z tamtych akt powinna była być dołączona do akt niniejszej sprawy. Z uwagi na to, że do tutejszego Sądu wpłynęły jednocześnie skargi M. S. na 3 decyzje w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za 3 różne okresy a akta administracyjne dwóch z tych spraw były przemieszane, na podstawie zarządzenia z dnia 27 maja 2014r., z akt administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. II SA/Ol 389/14, sporządzono kserokopie i załączono do akt sądowych niniejszej sprawy: decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu M. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 sierpnia do 30 września 2009r., w kwocie 300 zł miesięcznie; decyzję z dnia "[...]" o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 sierpnia do 30 września 2009r. w kwocie 450 zł.; decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" zobowiązującą do zwrotu kwoty 450 zł wraz z odsetkami w kwocie 189,92 zł oraz decyzję Kolegium z dnia "[...]", nr "[...]" utrzymującą tę ostatnią decyzję w mocy, które dotyczą postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie, na etapie przed wznowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym ustalenia zakresu żądania strony spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy postępowanie administracyjne poprzedzające jego wydanie. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie niezależnie od zaistnienie jakichkolwiek z przesłanek (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str.579 ). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, jedynie ze względów formalnych, gdyż w niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi kwestia zachowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwości rzeczowej. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie przepisów o właściwości jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca oświadczyła na rozprawie, że wniosek jej dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia "[...]", nr "[...]", w której organ orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 450 zł, nie zaś decyzji zobowiązującej do jego zwrotu z dnia "[...]", nr "[...]". Wyjaśnienia te w zestawieniu z treścią wniosku o wznowienie postępowania z dnia 25 kwietnia 2013r. (wpływ do organu I instancji 26 kwietnia 2013r.) prowadzą do konkluzji, że żądanie strony nie jest jednoznaczne. Od decyzji wydanej przez Kierownika MOPS, w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, skarżąca nie składała odwołania. Decyzja ta stała się ostateczna, uprawniając organ do żądania zwrotu ustalonej nią kwoty. Konsekwencja ta została zaakcentowana w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", wydanej na skutek odwołania wniesionego od decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu świadczenia. We wniosku o wznowienie strona domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]", czyli decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, w której to sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzekało. W uzasadnieniu wniosku skarżąca argumentowała dlaczego "nie wniosła odwołania od tej decyzji". Okoliczność nawiązania do przyczyn braku wniesienia odwołania jako nowych okoliczności w sprawie oraz powołanie daty decyzji może wskazywać, że intencją skarżącej było wzruszenie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. W takiej sytuacji organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania byłby Kierownik MOPS. Stosownie bowiem do art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przy czym strona podała jednocześnie we wniosku nr decyzji organu I instancji zobowiązującej do zwrotu świadczenia, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało następnie w mocy. Rozbieżności tej nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjmując a priori, że strona wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu, podczas gdy treść wniosku w kontekście podniesionych okoliczności wymagała precyzyjnego ustalenia co do jego zakresu, zgodnie z obowiązującą zasadą dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu było zatem wezwać stronę do sprecyzowania wniosku. Jedynie jasno sformułowane żądanie pozwala na jego prawidłową realizację w świetle obowiązującego prawa. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest wyjaśnić, którego postępowania wznowienia strona domaga się, co umożliwi ocenę czy w sprawie zachowana została właściwość rzeczowa. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ, do którego skierowany jest wniosek powinien ustalić dokładną treść żądania i dopiero na podstawie tak określonych granic sprawy prowadzić postępowanie. Strona może nie wiedzieć, do którego organu złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Tak więc samo zaadresowanie go do Kolegium nie przesądza jeszcze o tym, że jest ono właściwe do załatwienia sprawy. To organ powinien wyjaśnić rzeczywistą treść żądania. Dopiero bowiem wyjaśnienie kwestii, którego postępowania dotyczy wniosek o wznowienie, pozwoli na ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Jeżeli, po wyjaśnieniu rzeczywistej woli strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzna się za właściwe do załatwienia przedmiotowego wniosku, powinno sprawę ponownie rozpatrzyć merytorycznie i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, z odniesieniem się do okoliczności, na które powoływała się strona we wniosku o wznowienie postepowania. Trzeba wziąć pod uwagę, że skarżąca nie posiada wiedzy prawniczej i cały czas tkwi w przekonaniu, że świadczenie pobierała należnie. Motywy rozstrzygnięcia winny więc być sformułowane w sposób jasny. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, muszą być omówione rzetelnie i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego sprawy. Gdyby Samorządowe Kolegium odwoławcze okazało się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania, to winno również rozważyć, czy we wznowionym postępowaniu może orzekać w składzie tego organu członek, który brał udział w wydaniu weryfikowanej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie składu orzekającego, członek SKO, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu odwoławczym, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., podlega wyłączeniu w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną z jego udziałem, na każdym etapie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 680/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo). Omówione przez Sąd uchybienia proceduralne, związane z niewyjaśnieniem treści wniosku, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 18 listopada 2013r., nr SKO.82.733.2013, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.