II SA/Ol 401/14

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zawarcia kontraktu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013 r., A.P. zwróciła się do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr "[...]" o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej korpusie szeregowych na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wskazała, że z dniem 16 marca 2014 r. kończy się jej dotychczasowy kontrakt, a w czasie służby zdobyła niezbędną wiedzę i doświadczanie pozwalające na sumienne wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia 20 stycznia 2014 r., Dowódca Pułku "[...]" odmówił wnioskodawczyni zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wskazał, że w opinii służbowej z dnia 4 grudnia 2013 r., przełożony wystawił jej ocenę ogólną niedostateczną, którą w wyniku uwzględnienia odwołania strony dowódca dywizjonu zmienił na ocenę ogólną dostateczną. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 z późn. zm.), warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadane przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Mając na uwadze ten przepis, brak było możliwości zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. W złożonym odwołaniu, A.P. zarzuciła, że powyższy rozkaz został wydany z naruszeniem art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw. Odwołująca się wywiodła, że skoro do opiniowania jej miały zastosowanie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013 r., to wydając kwestionowany rozkaz personalny organ pierwszej instancji winien był zastosować art. 15 tej ustawy, a nie znowelizowany art. 15 ust. 3 ustawy. Zaznaczyła, że poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierały warunku posiadania przez żołnierza ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do zawarcia z nią kolejnego kontraktu. Poprzednio obowiązujący przepis dopuszczał bowiem możliwość odmowy zwarcia kontraktu tylko wówczas, gdy żołnierz otrzymał ocenę niedostateczną, co w sprawie nie miało miejsca. Odwołująca się zarzuciła ponadto, że w procesie opiniowania winna była otrzymać ocenę dobrą, a nie dostateczną. Podtrzymała swoje stanowisko, zawarte w odwołaniu od opinii służbowej z dnia 16 grudnia 2013 r. Podniosła, że wydając ostateczną decyzję w tym przedmiocie, organ kierował się jej długotrwałą, usprawiedliwioną, nieobecnością w pracy, która to okoliczność nie powinna mieć żadnego wpływu na ocenę. Zarzuciła również, że w wyniku dopuszczenia się przez dowództwo jednostki wojskowej, w której obywała służbę wojskową, istotnych naruszeń w zakresie szkolenia BHP, cierpi na boreliozę i bielactwo, a także zapada na nowe schorzenia. Decyzją nr "[...]". z dnia 13 marca 2014 r., Dowódca "[...]" – Jednostki Wojskowej nr "[...]"w E. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr "[...]" z dnia 20 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 16 grudnia 2013 r. odwołująca się złożyła wniosek w sprawie zawarcia kolejnego kontraktu. W dacie złożenia wniosku obowiązywała ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw, powoływana dalej jako "ustawa zmieniająca" i niedopuszczalne było zastosowanie art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy w brzmieniu wcześniejszym, tj. sprzed dnia 5 grudnia 2013 r. W myśl zaś znowelizowanego art. 15 ust. 3 tej ustawy, warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem było posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Dowódca dywizjonu 15 pułku przeciwlotniczego wskutek złożonego przez stronę odwołania od opinii służbowej zmienił ogólną ocenę w tej opinii na ocenę dostateczną, a opinia ta jest ostateczna. Zgodnie zatem z art. 15 ust. 3 ustawy, odwołująca się nie spełniła warunku koniecznego do zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, co obligowało organ pierwszej instancji do odmowy zawarcia kolejnego kontraktu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że do opinii służbowej z dnia 4 grudnia 2013 r. prawidłowo zastosowano - na mocy art. 4 ustawy zmieniającej - ustawę w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013 r. Niedopuszczalne bowiem byłoby stosowanie do ww. opinii służbowej nowego brzmienia ustawy, który wszedł w życie w dniu 5 grudnia 2013 r. Wyjaśnił też, że organy rozpoznające sprawę opinii służbowej odwołującej się nie brały pod uwagę długotrwałego przebywania przez odwołującą się na zwolnieniach lekarskich jako podstawy do wydania oceny. Podstawą do wydania oceny dostatecznej było wywiązywanie się przez odwołującą się z obowiązków na stanowisku służbowym, jej kompetencje i predyspozycje. Organ odwoławczy zauważył, że kwestia braku przeszkolenia z zasad bhp na stanowisku pracy i zarzucany brak kompetencji inspektora bhp nie miały bezpośredniego związku ze sprawą. W złożonej do tut. Sądu skardze, A.P. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 26 ust. 4 - 6 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013 r. w zw. z art. 111 pkt 8 tej ustawy, gdyż organ bezzasadne uznał, że naruszenia, które miały miejsce w toku opiniowania nie miały istotnego wpływu na odmowę zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, podczas gdy z powołanych przepisów i uzasadnienia rozkazu personalnego nr "[...]" wynika, że opina służbowa miała zasadnicze znaczenie dla oceny przydatności skarżącej w pełnieniu dalszej służby. W tej sytuacji, naruszenia przy wydawaniu opinii i rozkazu personalnego skutkować winny uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Skarżąca podniosła, że organ opiniujący nie wziął pod uwagę, iż w okresie pełnienia służby wojskowej nie była karana sądownie i dyscyplinarnie, natomiast została kilkukrotnie wyróżniona nagrodami. Zdaniem skarżącej, przebieg jej służby uzasadniał wystawienie w opinii oceny dobrej. Podkreśliła, że organ opiniujący uniemożliwił jej poprawę testu z zakresu wiedzy teoretyczno-praktycznej, który pisała bez uprzedzenia i stosownego przygotowania. Podniosła też, że błędnie ustalono okres opiniowania, gdyż wzięto pod uwagę tylko roczny okres pełnionej przez nią służby wojskowej, a nie całokształt tej służby. Skarżąca zarzuciła ponadto, że z naruszeniem art. 26 ust. 22 pkt 4 powołanej ustawy w zw. z § 1 pkt 4 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych z dnia 8 lutego 2010 r. i § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej, skreślono i zmieniono uzasadnienia niektórych punktów opinii. Skarżąca podtrzymała ponadto swoje stanowisko, zawarte w odwołaniu, dotyczące bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy, zamiast art. 15 ustawy w brzemieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013 r. Stwierdziła, że postępowanie opiniujące poprzedza postępowanie w sprawie przedłużenia kontraktu, wobec czego stanowi niezbędny element tego postępowania. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego: art. 6 - art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Wywiodła, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, a tym samym winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Decyzja ta nie spełnia jednak tego wymogu, gdyż organ nie przedstawił w jasny sposób dokonanych ustaleń faktycznych i pobieżnie tylko ustosunkował się do zarzutów skarżącej, podniesionych w odwołaniu. W rezultacie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy negatywna ocena służby skarżącej była uzasadniona i czy mogła stanowić podstawę do odmowy zawarcia kolejnego kontraktu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającego ją rozkazu personalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wbrew stanowisku skarżącej, w poprzednim stanie prawnym dowódca jednostki wojskowej nie był zobligowany do uwzględnienia wniosku żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej również p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Sprawa pozostaje we właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 z późn. zm.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dowódcy "[...]" – Jednostki Wojskowej nr "[...]" z dnia 13 marca 2014 r. w E., utrzymująca w mocy rozkaz personalny z dnia 20 stycznia 2014 r. Dowódcy "[...]", odmawiający zawarcia ze skarżącą kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. W stanie faktycznym sprawy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1355). Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej orzekają w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, chyba że przepisy przejściowe przewidują sytuacje, do których, pomimo wejścia w życie nowego prawa, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do art. 16 ustawy zmieniającej, ustawa ta weszła w życie z dniem 5 grudnia 2013 r., to jest po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 lit. a, pkt 4 lit. a tiret pierwsze - tiret trzecie, pkt 8, pkt 9 lit. b, pkt 21, pkt 23 lit. a, pkt 25, art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 11 i art. 12, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. W myśl zaś art. 4 ustawy zmieniającej – według przepisów dotychczasowych prowadzi się wyłącznie sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że w pozostałych przypadkach bezpośrednie działanie do wszystkich zdarzeń ma nowe prawo. Skarżąca złożyła zaś wniosek w sprawie zawarcia kolejnego kontraktu w dniu 16 grudnia 2013 r., tj. w czasie, gdy już obowiązywała ustawa zmieniona ustawą z dnia 11 października 2013 r. Wobec powyższego, nie było prawnej możliwości rozpoznawania sprawy wszczętej tym podaniem na zasadach określonych w art. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013 r. W myśl zaś art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Cytowany przepis wyklucza zatem wprost możliwość zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem, który w opinii służbowej uzyskał ocenę niższą niż dobra. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w opinii służbowej uzyskała ostatecznie ocenę dostateczną, co uniemożliwiło zawarcie z nią kolejnego kontraktu. Nie ma przy tym znaczenia, że opinię tę wydano na podstawie przepisów, obowiązujących do dnia 5 grudnia 2013 r. Należy bowiem zauważyć, że zarówno na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 2013r., jak i art. 26 ust. 5 pkt 1 tej ustawy w znowelizowanym brzmieniu, zasadniczy cel opiniowania służbowego żołnierza zawodowego stanowi dokonanie oceny jego wywiązywania się z obowiązków na stanowisku służbowym oraz ocenę osobowości żołnierza z uwagi na przydatność do służby wojskowej. Ponadto, opinia wydana została w dniu 4 grudnia 2013 r., co oznacza, że jej podstawę stanowić musiały przepisy prawa, obowiązujące w tej dacie. Bez znaczenia zaś pozostaje, że opinia wydana na skutek odwołania wydana została w dniu 13 stycznia 2014 r., bowiem dotyczy ona sprawy, wszczętej w reżimie przepisów obowiązujących do dnia 5 grudnia 2013 r. Sporządzona opinia jest zaś opinią "ostatnią" w rozumieniu art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a żaden przepis prawa nie wymaga sporządzenia nowej opinii w związku ze wskazaną wyżej zmianą przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Opinia została zaś sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazać też należy skarżącej, że zarzuty, dotyczące tej opinii nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zatem zarówno przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2732/12) . W tej sytuacji niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszenia zarzuconych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzający ją rozkaz personalny, zostały wydane na podstawie wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Wszystkie konieczne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, a organ dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaznaczyć też należy, że wbrew zarzutowi skargi, organ drugiej instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Fakt, iż nie podzielił on stanowiska skarżącej nie oznacza naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślenia też wymaga, że argumentacja i zarzuty skarżącej odnoszące się do opinii służbowej zostały ocenione w odrębnym postępowaniu, które zakończyło się ostateczną decyzją wyższego przełożonego z dnia 13 stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.