I SA/Rz 304/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 maja 2014r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od VIII 2009r. do I 2010r., od IV 2010r. do XII 2012r.; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od VIII 2009r. do I 2010r., od IV 2010r. do XII 2012r. oraz na Fundusz Pracy za okres od VIII 2009r. do I 2010r. i od IV 2010r. do XII 2012r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 304/14 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 30 października 2013r. (wpływ do organu w dniu 5 listopada 2013r.) J. D. (dalej: zobowiązany, skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - ZUS), o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych ze względu na trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Zobowiązany wskazał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i oprócz zasiłku pielęgnacyjnego, nie posiada środków do życia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za ubezpieczonego będącego płatnikiem tych składek na: - ubezpieczenie społeczne – za okres od sierpnia 2009r. do stycznia 2010r., od kwietnia 2010r. do grudnia 2012r. w łącznej kwocie 27.159,01 zł, - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od sierpnia 2009r. do stycznia 2010r., od kwietnia 2010r. do grudnia 2012r. w łącznej kwocie 12. 266,68 zł, - Fundusz Pracy - za okres od sierpnia 2009r. do stycznia 2010r., od kwietnia 2010r. do grudnia 2012r. w łącznej kwocie 2.334,28 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jeszcze raz wskazał na swoją trudną sytuacje zdrowotną i majątkową oraz dodał, że spełnia przesłankę określoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, a tym samym całkowitą nieściągalność. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014r. odmawiającą umorzenia składek. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa zaległość powstała w czasie, gdy zobowiązany prowadził działalność gospodarczą, z której osiągał coroczny przychód. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że zobowiązany jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i jedynym jego dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że sytuacja zobowiązanego jest bardzo trudna i komplikuje ją dodatkowo stan zdrowia zobowiązanego, który jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 30 listopada 2015r. Jednakże z uwagi na to, że zobowiązany reguluje stałe wydatki związane z utrzymaniem, nie korzysta z pomocy społecznej organ uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, że trudna sytuacja zobowiązanego ma charakter trwały. Zdaniem organu, opłacenie składek przykładowo w ramach układu ratalnego, nie pozbawi zobowiązanego, ani jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz U. z 2013r., poz. 1442) – dalej: u.s.u.s., gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić całkowitej nieściągalności. Wskazał, że Komornik Sądowy w dniu 13 maja 2010r. stwierdził całkowitą nieściągalność spisując protokoły nieściągalności, jednakże przedmiotowe zadłużenie nie było dotąd objęte postępowaniem egzekucyjnym, a zobowiązany wprawdzie nie posiada nieruchomości, ale jest właścicielem samochodu ciężarowo – osobowego oraz współwłaścicielem samochodu osobowego. Ponadto, oprócz stałych wydatków z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 1.100 zł zobowiązany nie wykazał innych kosztów, w tym związanych z leczeniem, nie posiada także żadnych innych zobowiązań. Zobowiązany podał, że pozostaje w gospodarstwie domowym jedynie z synem, który jest bezrobotny i utrzymuje się z wyłącznie z prac dorywczych w miesięcznej kwocie 300 zł, jednakże organ ustalił, że jest on zatrudniony na umowę zlecenie, z tytułu której otrzymał wynagrodzenie w listopadzie 2013r. – 562 zł, w styczniu 2014r. – 656 zł. Organ stwierdził również brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz. 1365 ze zm). – dalej: rozporządzenie z 2003r. W tym zakresie organ wskazał, że sytuacja zdrowotna zobowiązanego jest bardzo trudna, ale jednocześnie nie posiada on żadnych innych zobowiązań, nie korzysta z pomocy opieki społecznej oraz nie poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych zdarzeń. Odmawiając umorzenia zaległości organ podkreślił, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, czy trudnej sytuacji majątkowej, organ może odmówić umorzenia. Ponadto należności z tytułu składek mają publicznoprawny charakter i organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi oraz do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Wskazał również, że przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i bierze na siebie obciążenia z nią związane i tego ryzyka nie może przerzucać żądając umorzenia zaległości. Na decyzję organu odwoławczego J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 2 pkt 3 i 5 u.s.u.s. tj. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto, w ocenie skarżącego, spełnia on przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu z dnia 21 lipca 2013r., gdyż z uwagi na stan zdrowia, nikłą perspektywę pracy oraz znikomy dochód, opłacenie składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia choćby tylko minimalnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ZUS w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że organ nadużył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał wadliwe rozstrzygnięcia. Jako uzasadnienie decyzji odmownej organ wskazał brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz niespełnienie przesłanek uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. Należy wskazać, że podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy i na ubezpieczenie zdrowotne. W niniejszej sprawie skarżący uzasadniał wniosek o umorzenie m.in. spełnieniem przesłanki całkowitej nieściągalności powołując się na stwierdzenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego braku majątku i tym samym całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do tej kwestii organ nie zakwestionował faktu istnienia takiego rozstrzygnięcia, podając jednocześnie, że postanowieniem z dnia 13 maja 2010r. komornik sądowy stwierdził brak majątku, a tym samym całkowitą nieściągalność i dodał, że przedmiotowe zadłużenie nie było dotychczas objęte postępowaniem egzekucyjnym. Z uwagi na brak w aktach sprawy powyższego postanowienia i jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanego, Sąd w niniejszej postępowaniu nie ma możliwości poddania kontroli ustaleń organu w tym zakresie. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności nie został przez organ należycie przedstawiony i wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w decyzji ją poprzedzającej kwestia ta nie była w ogóle poruszana. W konsekwencji zaskarżona decyzja i rozstrzygnięcie ją poprzedzające narusza przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej: k.p.a. przez brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o powołany powyżej przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest pkt 1 i 3 wyżej powołanego przepisu, gdyż okoliczności, na które powołuje się skarżący, to inwalidztwo oraz trudna sytuacja majątkowa. Zatem punktem wyjścia dla rozważań organu powinny być prawidłowe ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego stanu zdrowia. W niniejszej sprawie organ wprawdzie ustalił wysokość dochodu, jaki osiąga skarżący, jednakże ustalenia te nie są dla Sądu satysfakcjonujące. Dla oceny czy w sprawie zachodzi przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. nie wystarczy jedynie wskazanie źródła i wysokości osiąganych przez skarżącego dochodów, ale konieczne jest odniesienie tych dochodów do wydatków związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych oraz dokonanie analizy wpływu uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na zaspokajanie tych potrzeb. Co więcej, kluczową kwestią wymagającą rozważenia w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy z uwagi na stan zdrowia zobowiązanego zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia i następnie rozważenie, czy sytuacja skarżącego uzasadnia umorzenie należności, a jeśli nie, to z jakich powodów. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji nie poddają się kontroli Sądu. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, w jaki sposób skarżący, osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznana za całkowicie niezdolną do pracy, utrzymująca się jedynie z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie, byłby w stanie uregulować zaległości składkowe, nawet w systemie ratalnym, bez sięgania do środków pomocy państwa, przy jednoczesnym stwierdzeniu organu, że sytuacja majątkowa i zdrowotna zobowiązanego jest bardzo trudna. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008r. (sygn. akt V SA/Wa 931/2008, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Chociaż, co do zasady, należy zgodzić się z organem, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak, zdaniem Sądu, nie może być ona instytucją martwą, dlatego organ powinien rozważyć choćby częściowe umorzenie należności. Ponadto należy zauważyć, że dokumenty, w oparciu o które organ dokonał ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, powinny znajdować się w aktach sprawy, ponieważ na podstawie akt sprawy organ wydaje rozstrzygnięcie. Również kontrola sądowa wydanych orzeczeń administracyjnych dokonywana jest w oparciu o akta sprawy. Natomiast w aktach rozpoznawanej sprawy brak wszystkich dokumentów wyszczególnionych w decyzji, jako podstawy dokonywanych ustaleń tj. m.in. brak pisma Starostwa Powiatowego z dnia 29 listopada 2013r., pisma Urzędu Miasta z dnia 2 grudnia 2013r. i Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych z dnia 2 grudnia 2013r. W aktach sprawy brak też protokołów Komornika Sądowego z dnia 13 maja 2010r. o całkowitej nieściągalności, na które organ powołuje się w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a następnie dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w cyt. rozporządzeniu oraz wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.