II SAB/Op 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu A S.A. w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd A S.A. w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012 r., w terminie 14 dni od prawomocności wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od A S.A. w [...] na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze na bezczynność z dnia 1 grudnia 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. K. domagał się uznania, że Zarząd "A" S.A. w [...] pozostaje w bezczynności w związku z nieudzieleniem skarżącemu informacji publicznej, o którą wystąpił w dniu 8 listopada 2012 r. Skarżący wniósł nadto o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi opisano, iż skarżący w dniu 8 listopada 2012 r. skierował do strony przeciwnej wniosek o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej organizowanej przez adresata wniosku, a w tym informacji czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje obecna umowa z tą firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach. Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Skarżący wyjaśnił, iż żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Dodał, że "A" S.A. jest podmiotem wykonującym zdania publiczne na zlecenie i ze środków miasta [...], świadczy usługi przewozu dzieci do szkoły, jak również otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa Opolskiego dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą podstawową, wobec czego w myśl art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy podmiot ten jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że 4,73% akcji Spółki posiada Skarb Państwa, a żądane dane nie zostały opublikowane na stronach internetowych PKS ani też w Biuletynie Informacji Publicznej, toteż po myśli art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być opublikowane na wniosek. Skarżący zaznaczył, iż pomimo upływu terminu 14 dni, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku nie przekazał żądanych informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji. Nie podano także powodów opóźnienia załatwienia wniosku. Skarga A. K. przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 1 lipca 2013 r. wraz z odpowiedzią na skargę, w której podano, iż "A" S.A. w [...] odmówił skarżącemu pismem z dnia 21 stycznia 2013 r., udzielenia informacji, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę "A" S.A. w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie jest organem administracji publicznej ani podmiotem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych, nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej, jak i nie dysponuje majątkiem publicznym. Zaznaczyło, że z uwagi na znikomy udział właścicielski Skarbu Państwa- w chwili obecnej 1,76 % - który dodatkowo zmniejsza się z uwagi na wyzbywanie się akcji przez Skarb Państwa, do Spółki nie mają nawet zastosowania przepisy regulujące funkcjonowanie spółek prawa handlowego z udziałem Skarbu Państwa. "A" S.A. nie jest zobligowana do stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, Skarb Państwa nie ma uprawnień do powoływania członków zarządu, czy też rady nadzorczej Spółki i nie ma wpływu na funkcjonowanie Spółki. Spółka nie dysponuje w jakimkolwiek zakresie środkami publicznymi – nie jest uprawniona i nie posiada środków publicznych, którymi mogłaby rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Zarząd "A" S.A. w [...] argumentował, że nie jest takim dysponowaniem uzyskiwanie zapłaty za usługi wykonane na podstawie umowy zawartej w wyniku zamówienia publicznego, wyjaśniając, że wykonuje przewozy szkolne w wyniku rozstrzygnięcia na swoją rzecz przetargów na takie usługi organizowanych przez Gminę [...], przy czym w chwili obecnej już nie wykonuje takich usług na rzecz Gminy [...]. Podkreślił, że wykonywanie przewozów osób, m.in. na zlecenie gmin nie stanowi podstawy do żądania ujawnienia danych nie należących do kategorii informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2013 r. pełnomocnik "A" S.A. w [...] podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie żądał on udostępnienia informacji publicznych, lecz ujawnienia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tak też wyraźnie określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, wyd. 5, s. 378). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p. poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej, brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie. Wobec sporu co do spełnienia się przesłanki podmiotowej, a także i przedmiotowej na gruncie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był ocenić charakter wnioskowanej przez skarżącego informacji w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim rozważyć czy adresat, do którego skarżący skierował wniosek należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3). Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła na swój użytek legalnych definicji żadnego z tych dwóch pojęć. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" przyjęto tam zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz.594) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności lokalnego zbiorowego transportu należy do zadań własnych gminy, a nie do zadań przedmiotowego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że to gmina jest obowiązana do wykonywania zadania publicznego, jakim jest zapewnienie wspólnocie lokalnego transportu zbiorowego. Gmina może jednak obowiązek ten wykonywać za pomocą podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Takim podmiotem w ocenie Sądu jest "A" S.A. w [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w okresie objętym wnioskiem skarżącego, Spółka wykonywała regularne przewozy związane z transportem publicznym, przy czym gmina przekazywała stosowną kwotę dopłat do tych przewozów i do ulg podstawowych, a więc Spółka korzystała z majątku publicznego. W takiej sytuacji Sąd uznał, że spełniona jest przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a co za tym idzie podmiot ten zobowiązany jest co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej. Konkludując, ponieważ "A" S.A w [...] nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji ani też nie rozstrzygnął wniosku poprzez wydanie decyzji, zarzut bezczynności jest uzasadniony. Dlatego też na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.