II GSK 2280/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 117/14 w sprawie ze skargi G. Spółka z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany w planie dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. Spółka z o.o. z siedzibą w Ż. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 117/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w Ż. (dalej: G.) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wisi (dalej: Minister) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił decyzje obu instancji i zasądził od Ministra na rzecz G. koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z [...] września 2009 r. Marszałek Województwa Z. wstępnie uznał G. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw, zatwierdził plan dochodzenia do uznania na lata 2009-2013 oraz nadał G. numer ewidencyjny. Decyzjami z [...] czerwca i [...] grudnia 2011 r. organ zatwierdzał kolejne zmiany planu. Wnioskiem z [...] lipca 2012 r. G. ponownie wystąpiła o zaakceptowanie zmian do zatwierdzonego planu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Marszałek zatwierdził zmiany dokonane w planie dochodzenia do uznania na lata 2009-2013 r., zatwierdzonym decyzją z [...].06.2011 r. Powyższe rozstrzygnięcie, jako rażąco naruszające prawo, zostało zakwestionowane decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), a dnia [...] października 2013 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 ze zm.), utrzymał własną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw [Dz. U. UE z dnia 15 czerwca 2011 r. L 157, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011] grupy producentów mogą uzyskać zezwolenie od właściwego organu państwa członkowskiego, w ciągu danego roku i w odniesieniu do tego roku, na zwiększenie całkowitej kwoty wydatków określonych w planie uznawania o maksymalnie 5% kwoty początkowo zatwierdzonej lub zmniejszenie jej o maksymalny odsetek określony przez państwa członkowskie, w obu przypadkach pod warunkiem że zachowano ogólne cele planu uznawania oraz pod warunkiem że ogólna kwota wydatków Unii na poziomie danego państwa członkowskiego nie przekracza kwoty wkładu Unii przydzielonego danemu państwu członkowskiemu zgodnie z art. 47 ust. 4. Minister podkreślił, że zatwierdzenie decyzją Marszałka zwiększenie wydatków w planie dochodzenia do uznania maksymalnie o 5% było możliwe dopiero po ustaleniu przez Komisję Europejską współczynników przydziału, o których mowa w art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 oraz określeniu możliwego wkładu UE dla państwa członkowskiego na pomoc grupom producentów w ciągu roku, w ramach rocznego budżetu Unii, przypadającego na wszystkie kraje członkowskie, w których obsługiwany jest mechanizm pomocy grupom producentów, wynoszącego 10 mln EUR, w sytuacji pojawienia się wolnych środków finansowych tj. po ewentualnym wycofaniu przez część grup planów dochodzenia do uznania, stosownie do art. 1 pkt 3 lit. c) oraz art. 2 ust. 3 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE z dnia 5 kwietnia 2012 r. L 99, s. 21, dalej: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 302/2012). Współczynniki przydziału zostały określone w dniu 28 sierpnia 2012 r. w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 780/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. ustalającym współczynniki przydziału na lata 2012-2017 dla wkładu Unii przeznaczonego na pomoc dla grup producentów w sektorze owoców i warzyw, o której mowa w art. 103a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do planów uznawania zgłoszonych do dnia 1 lipca 2012 r. (Dz. U. UE z dnia 29 sierpnia 2012 r. L 232, s. 3, dalej: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 780/2012). Oznacza to, że w dniu [...] lipca 2012 r., gdy Marszałek wydał decyzję zatwierdzającą zmiany w planie dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej G., nie było możliwości pozytywnego zatwierdzenia zwiększenia wydatków ujętych w tym planie. Skoro w wyniku zmiany planu, dokonano zwiększenia wydatków na 2013 r., a brak było wolnych środków z budżetu Unii Europejskiej w ramach limitu przyznanego Polsce na podstawie art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, to doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 39 ust. 2 akapit trzeci cyt. rozporządzenia, co uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając skargę i uchylając decyzje Ministra obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja Marszałka z dnia [...] lipca 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 302/2012, grupy producentów mogą uzyskać zezwolenie od właściwego organu państwa członkowskiego, w ciągu danego roku i w odniesieniu do tego roku, na zwiększenie całkowitej kwoty wydatków określonych w planie dochodzenia do uznania o maksymalnie 5 % kwoty początkowo zatwierdzonej lub zmniejszenie jej o maksymalny odsetek określony przez państwa członkowskie, w obu przypadkach pod warunkiem że zachowano ogólne cele planu uznawania oraz pod warunkiem że ogólna kwota wydatków Unii na poziomie danego państwa członkowskiego nie przekracza kwoty wkładu Unii przydzielonego temu państwu członkowskiemu zgodnie z art. 47 ust. 4. Na podstawie art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 302/2012 – łączne wydatki na wkład unijny w pomoc określoną w art. 103a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 nie przekraczają 10 mln EUR na rok kalendarzowy. Komisja określiła wysokość wkładu Unii na lata 2012 – 2017, zgodnie z art. 47 ust. 4, w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 780/2012. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie maksymalnego odsetka, o jaki można zmniejszyć całkowitą kwotę wydatków w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw (Dz. U. z 2013 r., poz. 149) określony został maksymalny odsetek o jaki można zmniejszyć wydatki w planie. Punkt 17 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 stanowi – "Aby zagwarantować, że uzasadnione oczekiwania producentów zostaną uwzględnione, należy ustanowić, że niektórych zmian wprowadzonych przez niniejsze rozporządzenie nie stosuje się do planów uznawania zaakceptowanych przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Jednakże w celu kontroli wydatków budżetowych oraz zapewnienia równych warunków działania dla wszystkich podmiotów gospodarczych należy przewidzieć, że plany uznawania zaakceptowane przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia powinny być traktowane w taki sam sposób jak plany uznawania przyjęte po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do udziału wkładu unijnego w pomoc, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, w przypadku gdy zainteresowane grupy producentów nie podjęły jeszcze zobowiązań finansowych lub nie zawarły jeszcze prawnie wiążących umów ze stronami trzecimi w odniesieniu do istotnych inwestycji." Sąd uznał, że cyt. przepisy nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem Sądu decyzja, której nieważność stwierdzono nie była dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu kolejnego wniosku w sprawie zaakceptowania zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw opracowanego na lata 2009 – 2013 i na podstawie załączonych dokumentów. W decyzji powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że skoro zatwierdzone zmiany nie dotyczyły zmian ogólnych celów planu dochodzenia do uznania, a wydatki dotyczyły terminów realizacji zarówno w odniesieniu do danego roku (I półrocze 2012 r. na II półrocze 2012 r.) jak i zmian w kolejnym roku (II półrocze 2012 r. na II półrocze 2013 r.), to nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Sąd podkreślił, że skarżąca miała uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja akceptująca wnioskowane zmiany jest decyzją prawidłową, wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W ocenie Sądu strona ma prawo oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinna liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Ostatecznie WSA stanął na stanowisku, że wspomniana zasada winna mieć w tej sprawie priorytet przed uchybieniami stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym, a ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu, który weryfikował wniosek skarżącej nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu "zwyczajnym" i – co zasadnie wskazywała skarżąca – interpretacji przepisów i powodów co do stwierdzenia nieważności decyzji (brak środków finansowych a przekroczenie 5 % limitu), jak również upatrywać nieważności decyzji zakładając jej hipotetyczne skutki. Skargą kasacyjną Minister domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 302/2012 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Marszałka Województwa Z. o zaakceptowaniu zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie Minister podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, a dodatkowo podniósł, że instytucja wypłacająca wsparcie dla grup producentów owoców i warzyw (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) nie dysponuje środkami na wypłatę pomocy, wynikającą z konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2012 r. Gdyby zaś takie środki zostały wypłacone z budżetu krajowego, stanowiłoby to naruszenie przepisów unijnych. Skutki stwierdzenia takiego naruszenia przez Komisję poniósłby budżet państwa. Poza tym Minister wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Marszałek odmówił G. uznania za organizację producentów owoców i warzyw. G. nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 39 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie kwestionuje pogląd Sądu I instancji, że organ wadliwie uznał, iż decyzja Marszałka z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzająca wnioskowane przez G. zmiany rażąco naruszała prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Zarzuty kasacyjne nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach, zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że utrwaloną w orzecznictwie regułą jest, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 154 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r. o sygn. akt II SA 581/83, teza publik. w CBOSA). Ograniczając swoje rozważania do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślić wypada, że przepis ten formułuje dwie niezależne od siebie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, z których druga to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przeważające stanowisko doktryny za rażące naruszenie prawa uznaje takie naruszenie przepisu prawnego, którego treść ustalona być może w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych albo takie, którego interpretacja nie będzie prowadziła do sprzecznych wniosków (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, str. 628, C.H.Beck, Warszawa 2011; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, str. 818, C.H.Beck, Warszawa 2003; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System prawa administracyjnego, t. 9, str. 273, C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010). Zdaniem Sądu I instancji, zakwestionowanej decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2012 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 i ta ocena zasługuje na aprobatę. Postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut błędnej wykładni wskazanego przepisu rozporządzenia Komisji jest nie tylko nieuzasadniony ale, ze względu na treść przepisu, niepełny wobec niepowiązania go z art. 47 ust. 4 tego aktu prawnego. W dacie podejmowania przez Marszałka decyzji akceptującej kolejną zmianę zatwierdzonego planu, przepis art. 39 ust. 2 akapit trzeci cyt. rozporządzenia w brzmieniu po zmianie dokonanej rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 302/2012 stanowił, że grupy producentów mogą uzyskać zezwolenia od właściwego organu państwa członkowskiego, w ciągu danego roku i w odniesieniu do tego roku, na zwiększenie całkowitej kwoty wydatków określonych w planie uznawania o maksymalnie 5% kwoty początkowo zatwierdzonej lub zmniejszenie jej o maksymalny odsetek określony przez państwa członkowskie, w obu przypadkach pod warunkiem, że zachowano ogólne cele planu uznawania oraz pod warunkiem, że ogólna kwota wydatków Unii na poziomie danego państwa członkowskiego nie przekracza kwoty wkładu Unii przydzielonego danemu państwu zgodnie z art. 47 ust. 4. W sprawie niesporne jest, że wskutek proponowanej zmiany i dokonanego jej zatwierdzenia nie został naruszony warunek zachowania ogólnych celów planu uznawania. Natomiast drugi warunek, odwoływał się do art. 47 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, zgodnie z którym "łączne wydatki na wkład unijny w pomoc określoną w art. 103a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 nie przekracza 10 000 000 na rok kalendarzowy". Akapit drugi tego przepisu odnosił się do ustalenia przez Komisję współczynnika przydziału oraz łącznego możliwego wkładu Unii na państwo członkowskie w ciągu roku na podstawie tych współczynników. Organ za rażące naruszenie art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 uznał zatwierdzenie zmiany do planu w sytuacji braku wolnych środków finansowych z budżetu UE w ramach przyznanego Polsce limitu stosownie do art. 47 ust. 4 tego rozporządzenia; limity zostały ustalone rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 780/2012, a więc po dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Przyjęte przez organ rozumowanie nie może stanowić uzasadnienia dla powołanej przez organ, w ramach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki rażącego naruszenia prawa. W żadnym bowiem razie nie można przyjąć, że zakwestionowana decyzja pozostaje co do treści w ewidentnej sprzeczności z przepisem art. 39 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, tym bardziej że jak wyżej zaznaczono, istotę warunku określał art. 47 ust. 4 tego aktu prawnego odwołujący się do określonego art. 38 ust. 4 obowiązku właściwego organu państwa członkowskiego powiadomienia Komisji o decyzjach w sprawie wstępnie zaakceptowanych planów uznawania i skutkach finansowych tych planów. Sąd I instancji słusznie uznał, że w kontrolowanej przezeń sprawie nie ma miejsca oczywistość naruszenia prawa, a jeśli tak, to oparta na tej przesłance decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Marszałka jest wadliwa. Można byłoby dyskutować, czy w sprawie nie wystąpiła druga z wymienionych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanek, jaką jest brak podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu zmiany planu, ale niezależnie od tego którą z przesłanek przyjąłby organ, winien był wpierw rozważyć, czy art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 – istotny w kontekście drugiego warunku z art. 39 ust. 2 cyt. rozporządzenia – znajdował zastosowanie do G. Jako istotną okoliczność należy wskazać, że skarżąca w toku całego postępowania, prowadzonego przed organem i przed Sądem I instancji wskazywała, że ostatni z wymienionych przepisów nie ma wobec niej zastosowania. Znamienny jest brak odniesienia się organu do tej kwestii. Tymczasem uwagi wymagał art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 543/2011 (...), stanowiący przepisy przejściowe i stwierdzający, że art. 1 pkt 6 tego rozporządzenia w odniesieniu do art. 47 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 543/2011 nie ma zastosowania do planów uznawania, które zostały zaakceptowane przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz w odniesieniu do których zainteresowane grupy producentów już podjęły zobowiązania finansowe lub zawarły prawnie wiążące umowy ze stronami trzecimi w odniesieniu do istotnych inwestycji (...). Przepis ten gwarantował działającym grupom producenckim stabilność działania i pewność dla przewidzianych zatwierdzonym planem działań gospodarczych podjętych przez nie w okresie przed zmianą rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Sąd I instancji dotknął tej kwestii, przywołując jedynie treść pkt 17 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012, stanowiącego zapowiedź rozwiązania przyjętego art. 2 tego aktu prawnego, chroniącego interesy w toku podjęte przed datą wejścia w życie rozporządzenia. Prawidłowe stanowisko WSA, nie odnoszące się do podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez organ korzystanych dla skarżącej G. przepisów przejściowych, pozostawia uczucie niedosytu, nie jest to wszakże błąd, który mógłby zaważyć na wyniku sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.