II SAB/Kr 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda Renata Czeluśniak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. I. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia 13 maja 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność "T" S.A. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 / dwustu/ złotych; IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącej Z. I. kwotę 357/ trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 marca 2014 r. do [....] S.A. z siedzibą w K. wpłynęła skarga Z.I. skierowana do WSA w Krakowie na bezczynność tego podmiotu polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 13 maja 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności [....] S. A. z siedzibą w K. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest obwarowane jakimkolwiek terminem. Pokreślono, że [....] S.A. jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne w postaci dystrybucja energii elektrycznej. Skarżąca wskazała też, że wezwaniem z dnia 13 maja 2013 r. wystąpiła [....] S.A. w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jej nieruchomości. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 7 czerwca 2013 r., w którym [....] S.A. poinformowała , że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzi zwrócić się w tej sprawie do właściwych archiwów. Dlatego też, skarżąca wystosowała do przedsiębiorstwa pismo z 23 sierpnia 2013 r., w którym zwróciła się z ponownym wnioskiem m.in. o przesłanie wszystkich posiadanych kserokopii dokumentów stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych. Pismem z dnia 5 września 2013 r. spółka wezwała o sprecyzowanie wniosku, uznając, że został sformułowany zbyt ogólnie. Skarżąca podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wniosła o umorzenie postępowania z racji wyeliminowania stanu bezczynności poprzez udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. udostępniono odszukaną informację w postaci kserokopii decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 28 grudnia 1968 r. oraz kserokopii planów sieci n.n. (.....). Jednocześnie wskazano, że poinformowano "o nieudostępnieniu innych informacji, które w ocenie Uczestnika ...nie stanowią informacji publicznej, bądź których Uczestnik nie posiada ..." (k. 40 - 48 akt sąd. ). Skarżąca w piśmie z dnia 19 maja 2014 r. podtrzymała żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pomimo jednolitego stanowiska sądów administracyjnych co do sposobu rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, znanego spółce (jak wynika z odpowiedzi na skargę i powołanego w niej orzeczenia NSA z 17 lipca 2013 r.) spółka poinformowała, że więcej informacji o charakterze informacji publicznej nie posiada, w tym m.in. ze względu na to, że nie mają one takiego charakteru. Wyraziła też pogląd, że "o ile dokumenty wydawane przez władze publiczne, a dotyczące działalności Spółki tj. różnego rodzaju akty administracyjne można uznać za informacje publiczne, o tyle wewnętrzne dokumenty techniczne dotyczące budowy i eksploatacji majątku prywatnego Spółki i jej inwestorów nie są dokumentami dotyczącymi majątku publicznego ... i tym samym nie stanowią informacji publicznej". Spółka pomimo konieczności powiązania posiadanych przez siebie dokumentów z wykonywaniem przez nią zadań publicznych nawiązała do pojęcia majątku publicznego. Przede wszystkim jednak spółka nie wskazała nawet w sposób ogólny, jakie dokumenty techniczne dotyczące budowy linii energetycznej na działkach skarżącej nie są informacją publiczną, co w ogóle nie pozwala na kontrolę przez Sąd zajętego przez nią ww. stanowiska. Dlatego takie pismo nie wyczerpuje zgodnego z prawem sposobu rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje ono zadania publiczne. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądanie wniosku wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny. Wnioskodawczyni zażądała udostępnienia kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jej nieruchomości tj. wskazanych działkach ewidencyjnych. Żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest m.in. każda wiadomość odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, czy też aktualny właściciel urządzeń, a jeżeli inwestorem/właścicielem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751 Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że [....] S.A. w K. powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki lub nie ma takiego charakteru – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma przy uwzględnieniu, że twierdzenie organu musi zostać należycie uwiarygodnione. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającego na udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy i przebudowy linii energetycznych. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie ww. przepisu, przy czym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Odnośnie wniosku o zasądzenie od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania wskazać ponownie należy profesjonalnemu pełnomocnikowi spółki, że przepisy Ppsa nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi jedynie skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 i art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.