II SA/Wa 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie: • art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267); • art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: : Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.); • § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.). Utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., którą odmówił R. L. stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2012. Do wydania powyższych decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: R. L. jest emerytem policyjnym od dnia [...] czerwca 1989 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznał zainteresowanemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, które R. L. pobierał do 2005 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8, pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. cofnął ww. emerytowanemu policjantowi prawo do powyższego świadczenia przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. W wyniku podań R. L. z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012 Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. umorzył postępowanie dotyczące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Wnioskami z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] stycznia 2013 r. R. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 156 kpa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W dniu [...] marca 2013 r. R. L. wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższej decyzji, w którym wnosił o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisu art. 156 kpa. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wszczął postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydaną na podstawie: • art. 157 § 1, art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.; Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. , poz. 267); • art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5, ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 z późn. zm.); • § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z póź. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Od tego rozstrzygnięcia R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki powodującej konieczność stwierdzenia nieważności musi być oczywiste. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w przepisie 156 § 1 pkt 1-7 kpa i z tego względu nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W ocenie organu żadna z okoliczności wymieniona w tym przepisie w odniesieniu do decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie zachodzi, w szczególności w świetle wskazanych przez skarżącego zarzutów. Nie odnoszą się one do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poza kwestią właściwości organu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji kwestionowana decyzja wydana została przez właściwy organ, bowiem to Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest kompetentny do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Organ wyjaśnił, że wynika to z przepisów art. 6 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także z brzmienia postanowień art. 157 § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym, organem administracji państwowej, właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest organ wyższego stopnia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. wskazał, że zaskarżone decyzja narusza prawo i wniósł o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi oraz w złożonych pismach procesowych z dnia [...] lutego 2014r r., [...] lutego 2014 r., [...] marca 2014 r. po raz kolejny przedstawił stan faktyczny sprawy. W obszernym uzasadnieniu tych pism przedstawił argumentację świadczącą zdaniem strony o zachowaniu przez byłych policjantów pozostających na resortowym zaopatrzeniu emerytalnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący podniósł również, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. została podpisana przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] A. L., który nie był upoważniony do jej podpisania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga R. L. zasługuje na uwzględnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1pkt 1-7 kpa. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Skarżący zarzucał kwestionowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. rażące naruszenie prawa, wskazując, że decyzja nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że zarzuty skarżącego zasługują na uwzględnienie, ponieważ decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. dotknięta jest wadą prawną, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stosownie do treści art. 268a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. została podpisana z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. Sąd wezwał organ do przedłożenia stosownego upoważnienia. W odpowiedzi na to wezwanie organ przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. odesłał potwierdzoną za zgodność kopię Regulaminu Komendy Wojewódzkiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz poinformował, ze upoważnienie Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] A. L. do podpisania decyzji wynika bezpośrednio z tego Regulaminu oraz decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2012 r. Stwierdzić należy, że w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. kwestia podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] a jego I Zastępcą oraz Zastępcami Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] określa (załączona do akt administracyjnych) decyzja Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie podziału zadań między I Zastępcę i Zastępców Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz upoważnień do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Z decyzji tej wynika, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] A. L. nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań Wydziału Zaopatrzenia, Wydziału Inwestycji i Remontów, Wydziału Transportu, Wydziału Zamówień Publicznych i Funduszy Pomocowych, Wydziału Teleinformatyki, Zespołu do Spraw Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a także nadzoruje Komendantów powiatowych policji w [...] jest upoważniony do wydawania decyzji i poleceń w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawach związanych z funkcjonowaniem nadzorowanych przez niego komórek organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji. Z powyższego wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie podlega nadzorowi Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L., a tym samym nie jest on upoważniony do wydawania decyzji i poleceń w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawach związanych z funkcjonowaniem tej komendy powiatowej Policji. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. decyzji Komendant Powiatowy Policji w [...] podlega nadzorowi I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] Z. S. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z zapisem § 7 ww. decyzji Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. zastępuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w czasie jego nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie dopiero w przypadku jednoczesnej nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] Z. S. oraz Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...] A. F. W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń uznać należy, że decyzja nie jest podpisana przez osobę posiadającą upoważnienie do wydania decyzji w imieniu tego organu. Decyzja wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest natomiast w mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważna jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (wide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 12 marca 1997 r. SA/Ga 2939/95). W konsekwencji stwierdzić należy, że Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] naruszył prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 P.p.s.a.