II OW 19/14

Dnia 28 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., a Wojewodą Lubelskim o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania w części gruntów wsi H., części gruntów wsi L. i części wsi Z. gmina H., w części działek o nr ewidencyjnych [...],[...],[...] postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. jako organ właściwy w sprawie Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wojewodą Lubelskim i wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku A. i R.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włodawskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia w części gruntów wsi H., części gruntów wsi L. i części wsi Z. gmina H. w części dotyczącej działek o nr ewid. [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu przypomniano, że w czerwcu 2013 r. wnioskodawcy zwrócili się do Wojewody Lubelskiego o podjecie działań mających na celu naprawienie szkody jaką ponieśli w związku ze scaleniem gruntów wsi H. w 2010 r., a w przypadku nieuwzględnienia prośby wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji poscaleniowych jako rażąco naruszających prawo. Wniosek ten został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. Wprawdzie Kolegium podjęło czynności wyjaśniające, jednakże w związku ze zmianą przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) dokonanego ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) stwierdzono, że aktualnie organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego i poscaleniowego w stosunku do starosty jest wojewoda i przekazano wniosek Wojewodzie jako organowi właściwemu. Powyższy wniosek został zwrócony Kolegium, albowiem – zdaniem Wojewody – stosownie do art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. Kolegium jest nadal właściwe w sprawie. Takie stanowisko Wojewody, zdaniem Kolegium, jest niewłaściwe, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wszczęło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Włodawskiego, a jedynie podjęło czynności wyjaśniające które nie zakończyły się wydaniem właściwego aktu administracyjnego. Dlatego przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. nie ma w sprawie zastosowania. Wskazano także, że w dniu 7 stycznia 2014 r. wnioskodawcy skierowali sprecyzowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włodawskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia w części gruntów wsi H., części gruntów wsi L. i części wsi Z. w części dotyczącej opisanych wyżej działek. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Lubelski wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. W ocenie Wojewody w przypadku gdy nastąpiła zmiana organu, a organ nadal istnieje, to właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji będzie organ, który był organem wyższego stopnia w dniu wydania decyzji o scaleniu lub zagospodarowaniu poscaleniowym. W tym i podobnych przypadkach przyjęto zasadę odmienną niż w trybach nadzwyczajnych, wyznaczając właściwość organów orzekających niezależnie od dokonanych zmian w tym zakresie. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 10 marca 2014 r. Wojewoda Lubelski podniósł, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., albowiem postępowanie w przedmiocie żądania wnioskodawców co do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji było w toku przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., to tym samym zastosowanie znalazł przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. pełnomocnik A. i R.P. wskazał, że w sprawie dotyczącej tej samej co w przedmiotowej sprawie decyzji, ale z wniosku K.S. o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewoda uznał się za właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., a Wojewodą Lubelskim dotyczy tego, który organ jest organem właściwym do załatwienia wniosku A. i R.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Włodawskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi H., części wsi L. i części wsi Z. gmina H. Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności "wydanych przez Starostę Powiatu Włodawa decyzji poscaleniowych jako rażąco naruszających prawo" z dnia 12 czerwca 2013 r. wnioskodawcy skierowali do Wojewody Lubelskiego, który przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r. został przekazany do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. jako organowi właściwemu (wpływ do organu w dniu 19 sierpnia 2013 r. – prezentata SKO). Kolejne pisma wnioskodawcy doprecyzujące żądanie wnioskodawców także zostały przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (pismo z dnia 15.08.2013 r. i z dnia 7.01.2014 r.). Po przekazaniu wniosku Kolegium m. in. zwróciło się do Starosty o przekazanie akt dotyczących niniejszej sprawy i zajęcie stanowiska oraz poinformowało wnioskodawców, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy (postanowienia z dnia [...].09.2013 r., k - 27 akt adm. i z dnia [...].11.2013 r., k - 33 akt adm.). W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony, a zatem za datę jego wszczęcia należy uznać, stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli jednak podanie wpłynęło do organu niewłaściwego, a ten przekazał je organowi właściwemu, to za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uznać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do kancelarii organu właściwego (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. CH Beck 2011, str. 291). Zatem w niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień 19 sierpnia 2013r., kiedy to do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wpłynął przekazany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji argumentacja Kolegium, że organ nie wszczął postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jak bowiem wynika ze wskazanego wyżej przepisu art. 61 § 3 K.p.a. już sam wpływ podania strony do organu powoduje uruchomienie postępowania. Poza sporem pozostaje, że w dacie wszczęcia postępowania organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego jako organ pierwszej instancji w sprawach scaleń gruntów było samorządowe kolegium odwoławcze. W tej dacie brak było bowiem przepisu szczególnego wskazującego na organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w sprawach scaleń gruntów, zatem organu wyższego stopnia należało poszukiwać na podstawie przepisów ogólnych, tj. art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. Powyższe znajduje oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12, zgodnie z którą "organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a.". Jednakże w dacie wejścia w życie ustawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. w dniu 16 października 2013 r., zmianie uległ przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w którym wprost wskazano, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu (tj. postępowania scaleniowego i zagospodarowania poscaleniowego – przyp. Sądu) jest wojewoda. Zaś przepis przejściowy tej ustawy zmieniającej wskazuje, że "do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe" – art. 2 ust. 1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć także przepisy o właściwości organu. Zatem, skoro na datę wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 30 sierpnia 2013 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Włodawskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., to mając na uwadze przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 30 sierpnia 2013 r. w powiązaniu z art. 157 § 1 i art. 17 w zw. z art. 20 K.p.a., organem właściwym do załatwienia wskazanego na wstępie wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. Dlatego, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.