II OSK 2781/14

Dnia 22 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1626/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od [...] na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1626/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę [...] (inwestor, Spółka) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ujawniono to w uzasadnieniu powyższego wyroku decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta Cieszyński zatwierdził m. in. projekt budowlany budynku głównego ośrodka wczasowego "[...]" na działce nr [...] w [...] i udzielił Spółce pozwolenia na nadbudowę budynku głównego zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Projekt budowlany w części architektoniczno – budowlanej na str. 14 w pkt 11.2 zawiera dane dotyczące zastosowania platformy dla osób niepełnosprawnych, celem zapewnienia możliwości korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Inwestor następnie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Cieszynie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zgłaszając zakończenie budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania. Do wniosku dołączono m. in. oświadczenie kierownika budowy z 4 czerwca 2013 r. o wykonaniu obiektu niezgodnie z projektem budowlanym, niezgodność polega na zmianie części okien połaciowych na okna w ścianie, innym rozmieszczeniu wewnętrznych ścian działowych, rezygnacji z części stolarki drzwiowej. Do oświadczenia dołączono rysunki zamienne. W dniu 19 czerwca 2013 r. inwestor złożył oświadczenie o powodach rezygnacji z wykonania platformy dla osób niepełnosprawnych i zastąpienie jej urządzeniem typu "schodołaz". Schodołaz jako urządzenie samodzielne jest niezależny i może być dodatkowo używany w innych miejscach budynku. Uzasadnieniu wyroku wskazano dalej, że w dniu 27 czerwca 2013 r. dokonano obowiązkowej kontroli obiektu, przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb). W protokole z kontroli stwierdzono brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich stwierdzono zamianę platformy na schodołaz typu "Scalamobil" – transporter schodowy. W dniu 1 lipca 2013 r. ustalono, że obok schodów ustawiono transporter schodowy, z czego sporządzono dokumentację fotograficzną. Ilustruje ona, że transporter jest wózkiem, który jest przystosowany do transportu osoby po schodach, w szczególności jest wyposażony w siedzisko dla osoby niepełnosprawnej. W dniu 2 lipca 2013 r. inwestor oraz kierownik budowy złożyli opis zmian zrealizowanych w stosunku do projektu pierwotnego, w którym ujęto rezygnację z montażu platformy dla niepełnosprawnych stwierdzając brak możliwości wyburzeń stropów dla pierwotnie projektowanej klatki schodowej. Natomiast wpis w znajdującym się w aktach sprawy dzienniku budowy dokonany 29 kwietnia 2011 r. zawiera informację o zaniechaniu wyburzeń stropu w części nad recepcją na wniosek inwestora. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] PINB w Cieszynie, na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f uPb wymierzył Spółce jako inwestorowi nadbudowy karę w kwocie 7.500 zł. Karę wymierzono za jedną nieprawidłowość w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f uPb. Wyliczając wysokość kary przyjęto, że współczynnik wielkości obiektu wynosi 1,0, a współczynnik kategorii obiektu 15,0 (Kategoria XIV), zaś stawka opłaty 500 zł. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora postanowieniem ŚWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "rozporządzenie MI z 2002") wymaga zainstalowania urządzenia technicznego zapewniającego osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać. Wymagania te nie zostały spełnione. Obiekt jest obiektem użyteczności publicznej zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia MI z 2002. Zrealizowane roboty polegające na nadbudowie, stanowią budowę w rozumieniu Prawa budowlanego. Do obiektu mają zatem zastosowanie przepisy regulujące zapewnienie dostępu osobom niepełnosprawnym. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 57 ust. 2 uPb, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć kopie rysunków z naniesionymi zmianami i ewentualnie uzupełniający opis, o ile dokonano nieistotnych zmian w stosunku do dokumentacji projektowej. W dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem 11 czerwca 2013 r. w rzucie parteru nadal widnieje platforma, choć inne zmiany naniesiono. Także zatem ww. obowiązek nie został spełniony, a zmiany nie zostały zgłoszone. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie art. 59 ust. 2 pkt 2 lit. f uPb, zasadne jest nałożenie kary na podstawie art. 59f ust. 1 uPb. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 136 K.p.a., a także art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f i art. 59f ust. 1 uPb. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie ustalił i nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana zmiana nie jest istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, co potwierdza pismo organu architektoniczno - budowlanego z dnia 19 sierpnia 2013 r. Nieistotne zmiany nie wymagały zmiany pozwolenia na budowę. Do skargi dołączono kopię pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Cieszynie z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr WB.673.102.2013.MK, w którym zawarto stwierdzenie, że planowana zmiana ruchomej platformy na transporter schodowy jest nieistotną zmianą w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gliwicach przyjął za uzasadnione posłużenie się przez organy definicją budynku użyteczności publicznej zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia MI z 2002. W ocenie tegoż sądu jest dostateczną przesłanką do uznania, że ma miejsce nieprawidłowość w zakresie, o jakim mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f uPb – warunki niezbędne do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne nie są zgodne z rozwiązaniem projektowym, co uzasadnia nałożenie kary i wszczęcie postępowania naprawczego. Zdaniem sądu wojewódzkiego jej wysokość została w sprawie obliczona prawidłowo, przy zastosowaniu stawki opłaty 500 zł, współczynnika kategorii obiektu 15 i współczynnika wielkości obiektu 1. Skargą kasacyjną – reprezentowane przez pełnomocnika - [...], na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło temu orzeczeniu naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, zamiast uchylenia postanowienia ŚWINB w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazując na ten zarzut strona skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że ŚWINB utrzymując w mocy zaskarżone przez [...] postanowienie PINB w Cieszynie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w istocie rzeczy orzekał merytorycznie (nieuchylając uprzednio ww. postanowienia PINB w Cieszynie), a nadto rozstrzygał sprawę w oparciu o inny przepis prawa materialnego. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu tegoż pisma podniesiono, że obiekt budowlany poddany nadbudowie uznać należy bezspornie za obiekt użyteczności publicznej. Niewątpliwie też inwestor nie zrealizował platformy schodowej przewidzianej w projekcie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, zamiast uchylenia postanowienia ŚWINB w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2013 r. Na wstępie zauważyć należy, że wykonany obiekt podlegał obowiązkowej kontroli w zakresie określonym art. 59a ust. 2 uPb, przy czym sprawdzenie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne ma miejsce w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ustawa nie definiuje tych rodzajów obiektów, nie posługuje się jednocześnie terminologią służącą wyróżnieniu kategorii obiektów określonych w załączniku do ustawy, ani do tego załącznika nie odsyła. W tej sytuacji dla ustalenia, czy obiekt podlega sprawdzeniu w zakresie określonym w art. 9a ust. 2 pkt 2 lit. f uPb, zasadne jest odniesienie się do definicji zawartych w § 3 rozporządzenia MI z 2002. Skoro ten akt prawny w § 54 ust. 2-3 oraz w § 55 wprowadza standardy techniczne w zakresie zapewnienia w określonych obiektach rozwiązań zapewniających dostęp osobom niepełnosprawnym do kondygnacji budynku, nie jest nieprawidłowe uwzględnienie definicji tych obiektów, przyjętych w rozporządzeniu. W ten sposób możliwe jest zapewnienie spójności rozwiązań i objęcie kontrolą tych budynków, dla których warunki techniczne wprowadzają określone wymagania. Słusznie zatem sąd I instancji przyjął za uzasadnione posłużenie się przez organy definicją budynku użyteczności publicznej zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia MI z 2002. Definicja ta ma charakter przykładowy, z jednej strony wylicza budynki służące potrzebom określonych jednostek organizacyjnych, z drugiej zaś odwołuje się do kryterium funkcji obiektu. Wśród przykładowo wymienionych budynków cyt. rozporządzenie wymienia budynki przeznaczone na potrzeby turystyki. Udzielone pozwolenie na budowę dotyczyło budynku głównego ośrodka wczasowego. Jak wynika z projektu budowlanego, przeznaczony on jest do obsługi osób korzystających z ośrodka wczasowego, znajdują się w nim m. in. pomieszczenia recepcji, jadalni, a w nadbudowanej kondygnacji sale konferencyjne. Budynek ten nie służy zatem wyłącznie zakwaterowaniu, ale jest związany z obsługą turystyki i z tego powodu jego kwalifikację jako budynku użyteczności publicznej – przeznaczonego na potrzeby turystyki, zasadnie sąd I instancji uznał za prawidłową. Przepis art. 59f ust. 1 uPb przewiduje obligatoryjne wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 59a ust. 2 pkt 2 uPb dotyczy sprawdzenia zgodności obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym. Stan prawidłowy, to w kontekście art. 59a ust. 2 stan zgodny z projektem budowlany. Nieprawidłowość ma zatem miejsce, gdy kontrola takiej zgodności nie potwierdza. W odniesieniu do powołanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie nie precyzuje w ogóle, w oparciu o który - jej zdaniem - inny przepis prawa materialnego rozstrzygał ŚWINB, aniżeli PINB w Cieszynie. Wyjaśnić zatem trzeba, że obydwa organy orzekały o nałożeniu kary za nieprawidłowości stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli w stosunku do zatwierdzonych rozwiązań projektowych z uwagi na zaniechanie wykonania zaprojektowanego urządzenia platformy dla osób niepełnosprawnych i w to miejsce wyposażenie budynku w tzw. schodołaz typu "SCALAMOBIL" – transporter schodowy. Podstawą prawną tej kary stanowił przepis art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f uPb. Dodanie natomiast kolejnego argumentu przez ŚWINB przemawiającego również za nałożeniem kary pieniężnej, tj. że skoro w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem 11 czerwca 2013 r. w rzucie parteru nadal widniała platforma, to obowiązek wynikający z art. 57 ust. 2 uPb nie został spełniony, a zmiany nie zostały zgłoszone, absolutnie nie mógł być uważany za rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o jakąś inną podstawę prawną. Zdaniem Sądu wysokość kary pieniężnej została w sprawie obliczona prawidłowo, przy zastosowaniu stawki opłaty 500 zł, współczynnika kategorii obiektu 15 i współczynnika wielkości obiektu 1. Tak więc skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby doszło przed sądem I instancji do uchybienia proceduralnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.