I OW 27/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w P. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Starosty [...] w sprawie zwrotu należności z tytułu poniesionych kosztów przechowywania pojazdów oraz usunięcia pojazdów z drogi postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P., ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Wnioskiem z 4 lutego 2014 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (dalej wnioskodawca) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z podaniem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Nim a Wojewodą [...] (dalej Wojewoda) przez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Starosty [...] (dalej Starosta) o zwrot należności z tytułu poniesionych kosztów przechowywania pojazdów w kwocie 22.260,00 zł oraz z tytułu poniesionych kosztów usunięcia pojazdu z drogi w kwocie 650,00 zł, a nadto o zasądzenie od Wojewody na rzecz wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2013 r. znak [...]Wojewoda na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej kpa) przekazał wnioskodawcy do rozpatrzenia podanie Starosty z dnia 30 sierpnia 2013 r. w przedmiocie zwrotu należności z tytułu poniesionych kosztów przechowywania pojazdów w kwocie 22.260,00 zł oraz z tytułu poniesionych kosztów usunięcia pojazdów z drogi publicznej w kwocie 650,00 zł. Jak wynika z załączonych do zawiadomienia dokumentów Starosta postanowieniem nr [...]z dnia [...]czerwca 2013 r. przyznał J. P. na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd) zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, wynagrodzenie za dozór, zwrot kosztów przechowywania oraz zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi. Jako podstawę zwrotu kosztów przechowywania Starosta dodatkowo wskazał art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r., nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym. Pojazdy wskazane we wniosku na podstawie stosownej dyspozycji zostały umieszczone na parkingu należącym do J. P. gdzie były przechowywane do czasu orzeczenia ich przepadku na rzecz powiatu przez Sąd Rejonowy w P. Na tej podstawie Starosta zbył ww. pojazdy w drodze licytacji publicznej, a w jednym przypadku dokonał demontażu pojazdu. Sąd nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów i ich usunięcie z drogi publicznej. Likwidację przeprowadził Starosta przez sprzedaż/demontaż ww. pojazdów. Wnioskodawca nie będąc organem likwidacyjnym, nie jest również uprawniony do orzekania i przyznawania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów na podstawie art. 102 §2 upea w zw. z art. 13oa ust. 10f prd. Zgodnie z art. 130a ust. 10h prd, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje Starosta. Przepis nie wskazuje zatem by Starosta bądź inny organ mógł wydawać taką decyzję w stosunku do innego podmiotu niż właściciel usuniętego z drogi i nieodebranego pojazdu. Jednocześnie jak wynika z przesłanych do wnioskodawcy dokumentów własność wskazanych we wniosku pojazdów nie przeszła na Naczelnika Urzędu Skarbowego jako statio fisci Skarbu Państwa, a na Powiat [...], który w tym zakresie będzie właściwym statio fisci Skarbu Państwa. Przepisy na podstawie których w chwili obecnej dochodzi do przepadku pozostawionych na drogach publicznych pojazdów zostały wprowadzone ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę Prawo o ruchu drogowym. W art. 13 noweli ustawodawca rozstrzygnął o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 prd w brzmieniu dotychczasowym. Skarb Państwa ponosi zatem koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W tym zakresie koszty przechowania zastępczo za właściciela pojazdu ponosi Skarb Państwa. Trudno zatem przyjąć, że przepis wskazujący jedynie na przejęcie kosztów przechowywania pojazdu w tym zakresie za właściciela przez Skarb Państwa stanowi samodzielną podstawę orzekania w tym zakresie przez jakikolwiek organ. Natomiast w drodze postępowania administracyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego może jedynie na podstawie art. 102 § 2 upea, który stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1, przyznać zwrot kosztów i wydatków wskazanych w powołanym przepisie. Zatem wnioskodawca nie ma podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia bowiem nigdy nie był i nie mógł być organem egzekucyjnym w sprawach objętych wnioskiem przekazanym przez Wojewodę (k. 3-6 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia 7 marca 2014 r., nr [...], Wojewoda dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa podkreślił, że zasadnym wydaje się przyjęcie, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w przedmiocie pokrycia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej, pozostają właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Zdaniem Wojewody możliwym wydaje się stosowanie w takich przypadkach przepisów upea, regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Wynika to obecnie z wydanego na podstawie art. 174 upea rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237, dalej rozporządzenie z 2011 r.), które weszło w życie 3 marca 2011 r. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy (regulujące egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się m.in. do tych ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu cywilnym. Ponieważ od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2011 r. możliwe jest zastosowanie przepisów upea regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 upea który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 upea w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można zaprezentować pogląd, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie term 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.). Art. 13 ustawy nowelizującej ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisów prd oraz pozostałych przepisów przejściowych ustawy nowelizującej (w tym omówionych wyżej przepisów art. 11 i art. 12 ustawy nowelizującej). W konsekwencji, do kosztów przechowywania pojazdów wskazanych w ustawie ustawy nowelizującej nie ma zastosowania § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia 2011 r., zgodnie z którym przepisy działu II rozdziału 6 upea stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów prd. Należy bowiem zauważyć, że art. 13 ustawy nowelizującej wprowadza autonomiczną regulację o charakterze przejściowym, która zobowiązuje Skarb Państwa do pokrycia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów. Starosta może wprawdzie, jak już wskazano, działać jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub też wykonywać jako przewodniczący organu powiatu (jakim jest zarząd powiatu) określone zadania będące zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat. W obu powyższych przypadkach uprawnienie (i zarazem obowiązek) wykonywania przez starostę zadań zleconych z zakresu administracji rządowej musi jednak wynikać z przepisów. Z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2011 r. trudno wywieść kompetencję do wykonywania przez starostę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (k. 14-17 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Przedmiotem sporu kompetencyjnego powstałego w niniejszym postępowaniu pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w P. a Wojewodą [...]było rozstrzygnięcie który z organów jest właściwy do załatwienia sprawy z wniosku Starosty [...] o zwrot należności z tytułu poniesionych kosztów przechowywania pojazdów, przyznanych w postanowieniu Starosty z [...]czerwca 2013 r., nr [...]podmiotowi który w sposób rzeczywisty je poniósł. Starosta [...] pismem z 30 sierpnia 2013 r., nr [...], w oparciu o art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r., nr 152, poz. 1018) zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot wypłaconych należności uznając, że właściwym organem do zwrotu poniesionych kosztów przez Powiat jest Wojewoda. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie powstałego sporu nie było jednak dopuszczalne, ponieważ nie należy ono do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zostało to już zauważone powyżej, stronami sporu kompetencyjnego mogą być organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej (zob. też J.P. Tarno, Ppsa. Komentarz, Warszawa 2012, s. 53). Tymczasem w niniejszej sprawie spór zaistniał pomiędzy dwoma organami administracji rządowej. Wojewoda, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2009 r., nr 31, poz. 206 ze zm.) jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, zwierzchnikiem administracji rządowej oraz organem organizacji rządowej w województwie. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1267 ze zm.) naczelnicy urzędów skarbowych podlegają ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych jako organy administracji rządowej niezespolonej (szerzej zob. W. Piątek/A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Upea. Komentarz, Warszawa 2012, s. 135-136). Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) spory o właściwość między wojewodą a organami administracji niezespolonej rozstrzyga minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą. W takiej sytuacji wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 działając na podstawie 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 ppsa odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W pkt 2 postanowienia Sąd w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ppsa zwrócił Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P., ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.