VI SA/Wa 2190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r., którą organ działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...], znak: [...] w sprawie ustalenia, iż M. G. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzącej obecnie działalność pod nazwą S. Sp. z o.o. (wpisanej pod numerem KRS [...]), od dnia 1 czerwca 2011 r. do nadal, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w A. pismem z dnia 8 października 2012 r., wystąpił z wnioskiem do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o rozstrzygnięcie sprawy z zakresu podlegania od dnia 1 czerwca 2011 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez M. G. jako wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] stwierdził, że M. G. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzącej obecnie działalność pod nazwą S. Sp. z o.o. (wpisanej pod numerem KRS [...]), od dnia 1 czerwca 2011 r. do nadal. Decyzja ta została doręczona M. G. w dniu 2 listopada 2012 r. M. G. nie wniosła w wyznaczonym terminie odwołania od ww. decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Zatem, powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu 21 grudnia 2012 r., M. G. wniosła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r, znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. Decyzja podpisana została przez zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. M. G. w dniu 4 czerwca 2013 r. wniosła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek złożony został w terminie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do art. 156 k.p.a. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych przesłanek nieważności postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymogami praworządności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działalnie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Organ wskazał, że tryb stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości, będącej jednym z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Tryb ten nie może pełnić zastępczej roli w stosunku do postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy strona nie dopełniła wymaganych warunków do zainicjowania postępowania odwoławczego. Organ zauważył, że M. G. została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania, w ciągu 7 dni od otrzymania decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto M. G. została powiadomiona pismem z dnia 11 października 2012 r., o wszczętym postępowaniu w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz, że ma prawo zgłaszać wnioski i uwagi, brać czynny udział w każdym stadium postępowania, przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. Strona jednakże nie złożyła odwołania od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], nie przedstawiła w tym zakresie nowych dowodów ani nie złożyła wyjaśnień o nowych okolicznościach faktycznych. W świetle powyższego organ uznał, iż uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji było całkowicie bezzasadne. Ostatecznie organ stanął na stanowisku, że odmowa stwierdzenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r., wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia była uzasadniona. Również decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. działającego z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła M. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, 2/ przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że skarżąca spełnia wymogi określone tym przepisem i niewłaściwe jego zastosowanie. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zaskarżona decyzja narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jako podjęta przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje bowiem, że Zastępca Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców K. F. wydał zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako osoba upoważniona do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sytuacji, gdy brał on udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2013 r. Wskazać należy, że zagadnienie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/09 wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07 (sentencja opubl. w Dz. U. z 2009 r. Nr 229. poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny uwzględniając rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w sposób jednoznaczny "w pełni" podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10 Naczelny Sąd Administracyjny Sąd podkreślił, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pogląd, prezentowany w cytowanym wyżej wyroku, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy tylko Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jako piastun funkcji organu, nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak pracownika organu, upoważnionego do działania w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie pracownikiem, który podpisał obie wydane w sprawie decyzje i podlegającym wyłączeniu jest K. F. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ma obowiązek uwzględniając skargę na decyzję, uchylić ją w całości albo w części (NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 196/10). W świetle powyższego należy stwierdzić, że wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez organ osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji stanowi istotne naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji. Oznacza to, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie - co do istoty rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.