II SA/Łd 1100/13

Dnia 28 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D. M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 1100/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. 647 z późn. zm) – dalej u.p.z.p. po rozpatrzeniu wniosku Ł.S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz dwóch wiat na samochody osobowe na działce nr [...] i [...], obręb [...] w Ł. przy ul. G. W odwołaniu od powyższej decyzji D.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 kpa oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego; 2) prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowana budowa nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1632 z późn. zm.) poprzez brak przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanego budynku na interesy osób trzecich, podczas gdy budynek ten narusza interesy osób trzecich. W uzasadnieniu strona podała, że działka nr [...] była już objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. o pozwoleniu na budowę, która została uchylona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Łd 186/12. Doszło jednak do wykonania części robót, co doprowadziło do zajęcia części działek, w tym działki nr [...] w stopniu, który sprawia, że nie ma już możliwości ustalenia, iż pozostaje jeszcze wolny do wykorzystania współczynnik powierzchni zabudowy. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji wyjaśniono, że organ I instancji prawidłowo i w zgodzie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażami oraz wielorodzinna i usługowa, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy (0,15 wobec średniego 0,39), szerokość elewacji frontowej (7,2 m wobec średniego 9,7m), wysokość górnej elewacji frontowej (jednokondygnacyjna do 3m), wysokość dachu (płaski o spadku do 10o). Działka posiada dostęp do drogi publicznej (ul. P.) poprzez drogę wewnętrzna, którą jest ul. G. i istniejący zjazd, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Łączne spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uprawniało organ I instancji do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie dokonuje lokalizacji obiektu w terenie, a jedynie ustala parametry i wskaźniki zabudowy. Ustalenia organu urbanistyki odpowiadają zamierzeniom wnioskodawcy wyrażonym w załączonej mapie. Zarzut niezbadania sposobu zagospodarowania działki, niedokonania oględzin działki i inwentaryzacji prac budowlanych na działce jest chybiony, gdyż ustalenia analizy mają opierać się przede wszystkim na stanie i sposobie zagospodarowania działek w obszarze analizowanym i mają dotyczyć parametrów i wskaźników obiektów mających powstać na działce, a nie tych, które już istnieją. Organ podkreślił ponadto, że wyrokiem WSA w Łodzi o sygn. II SA/Łd 186/12 wydane dla tego obszaru pozwolenie na budowę zostało uchylone, a więc nie istnieje w obrocie prawnym. Organ zwrócił również uwagę, że co prawda działka jest obecnie zabudowana, ale z uzasadnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana jest rozbiórka istniejącego budynku. Zabudowa nie przesądza również o możliwości dalszej zabudowy, nawet jeśli inwestor wykorzysta ustalone w pierwotnej decyzji wskaźniki zabudowy. O możliwości dalszego zagospodarowywania działki decyduje bowiem przeprowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty wskazane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo odwołująca się wskazała, że została jedynie powiadomiona o przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, brak było jakiejkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu, co pozbawiło stronę czynnego udziału w tym postępowaniu. Zdaniem strony, analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozważań organu II instancji była wyłącznie kwestia formalnej poprawności postępowania organu I instancji, nie zaś merytoryczne rozpatrzenie wniosku i zgłoszonych do niego zarzutów. Ponadto przyjęcie, jak to uczynił organ, że dla nieruchomości brak jest pozwolenia na budowę powinien stanowić asumpt albo do przeprowadzenia własnej analizy stanu faktycznego, albo do zawieszenia postępowania do czasu, kiedy zakończeniu ulegnie postępowanie w przedmiocie legalizacji lub nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Powołując takie argumenty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalając warunki zabudowy właściwy organ działa w oparciu o przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 61 ust. 1, ustanawiający przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma oczywiście charakter wstępny - nie przesądza bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże na jej podstawie określony teren przeznaczony zostaje pod daną inwestycję. Nie rodzi ona także żadnych praw do terenu ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Wydanie decyzji nie przesądza również o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest natomiast ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588) – dalej rozporządzenie. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uczynić przedmiotem szczególnej analizy nie tyle poprawność analizy urbanistycznej pod kątem przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, co kwestię samej dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla działki nr ew. [...], która była już wcześniej objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] 2011 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2011 r. Wniosek inwestora powinien zostać rozpatrzony z uwzględnieniem przepisów ogólnych dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który definiowany jest w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dla rozpoznania sprawy istotne wydają się dwie kwestie: 1) po pierwsze, decyzja o warunkach zabudowy określa, jakiego rodzaju zabudowa jest na danym obszarze dopuszczalna i jej warunki (parametry, wskaźniki); 2) po drugie, fakt istnienia zabudowy na nieruchomości nie wyłącza możliwości dalszej zabudowy tej nieruchomości. Skoro jednak warunkiem sine qua non dalszej zabudowy nieruchomości jest uzyskanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, odpowiedzi wymaga pytanie o relację między decyzją dla inwestycji planowanej a decyzją dla inwestycji już realizowanej. Zasadnie zauważyło Kolegium, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Dla danej działki może być wydane kilka decyzji o warunkach zabudowy. Poza sporem pozostaje bowiem, że można uzyskać warunki zabudowy nie mając nawet żadnego związku prawnego z nieruchomością. Co więcej uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma natomiast prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, ale nie tych samych inwestycji (por. WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Łd 255/11). Powyższej argumentacji nie sposób jednak odnieść do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Poza sporem pozostaje fakt, iż Ł.S. ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] i [...] i decyzją z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego i 2 wiat garażowych. Natomiast decyzją z dnia [...] 2011 r. organ ten ustalił wcześniej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z funkcją usługowo – handlową w parterze, zjazdem oraz urządzeniami budowlanymi na terenie inwestycji wyznaczonymi granicami działek nr [...],[...],[...] oraz [...],[...] i fragmentami działek nr [...] i [...] dla potrzeb budowy zjazdu i urządzeń budowlanych. Dla tak określonego terenu inwestycji wyznaczone zostały warunki zabudowy, w tym – wskaźnik powierzchni zabudowy (0,30). Gdyby powierzchnia działki nr [...] nie była uwzględniona przy określaniu terenu inwestycji w decyzji z dnia [...] 2011r., wówczas wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym byłby przekroczony i zamierzenie inwestycyjne opisane wyżej, musiałoby być ograniczone co do powierzchni zabudowy. Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, że nie jest dopuszczalne wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ze wskazaniem jako terenu inwestycji - objętego badaniem pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa - obszaru tylko jednej działki wchodzącej w skład terenu inwestycji. Mogłoby to bowiem prowadzić do ustalania warunków zabudowy dla kolejnych wolnych od zabudowy działek wchodzących w skład terenów inwestycji niezależnie od ustalonych wcześniej wskaźników, a w konsekwencji – do obejścia wyznaczonych wcześniejszymi decyzjami wskaźników zabudowy. W świetle powyższego należy uznać, że z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2011 r., wyznaczającą jako teren inwestycji łączną powierzchnię działek nr [...],[...],[...] oraz [...],[...] i fragmentów działek nr [...] i [...] dla potrzeb budowy zjazdu i urządzeń budowlanych, również w obecnym postępowaniu jako teren inwestycji powinna zostać przyjęta nie tylko powierzchnia działki [...], ale i pozostałych działek uznanych za teren inwestycji w decyzji z dnia [...] 2011 r. Następnie organ zobowiązany był dokonać analizy zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonym dla tak rozumianego terenu inwestycji i ponownie ustalić maksymalne wartości poszczególnych wskaźników dla zabudowy, odnosząc je do inwestycji ujmowanej kompleksowo jako budynek mieszkaniowy wielorodzinny wraz z infrastrukturą i planowane na działce nr [...] wiaty i budynek gospodarczy. Ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy będzie możliwe bowiem wówczas, gdy łączna powierzchnia zabudowy nowej i zabudowy będącej w realizacji nie będzie przekraczać maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonego dla terenu inwestycji określonego decyzją z dnia [...] 2011 r. Reasumując, przeprowadzenie analizy urbanistycznej i wyznaczenie warunków zabudowy jedynie dla działki nr [...] narusza w ocenie tut. Sądu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania. Pomimo uwzględnienia skargi z powyższych przyczyn odniesienia wymaga zarzut niekompletności decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącej załącznika. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną. W ocenie tut. Sądu zawarcie w decyzji organu I instancji informacji, że załączniki w postaci wyników analizy oraz mapy zostają doręczone jedynie wnioskodawcy, zaś dla pozostałych stron postępowania są one do wglądu w siedzibie organu, nie narusza przepisu § 9 rozporządzenia. Jest to bowiem sytuacja odmienna od tej, w której załączniki w ogóle nie zostały sporządzone jako integralna część decyzji. Co istotne, stronom zapewniono możliwość zapoznania się i skontrolowania poczynionych w toku postępowania przed organem I instancji ustaleń, z którego to prawa skarżąca skorzystała w dniu 28 stycznia 2013 r. (k. 221 akt administracyjnych). Jeśli zaś idzie o zarzuty związane z niezapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, to zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do twierdzeń skargi warto wskazać, że przesłanie profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej przez organ I instancji informacji o przekazaniu w trybie art. 133 kpa odwołania do Kolegium uprawnia do przyjęcia, że strona posiadała wiedzę o przeniesieniu postępowania przed organ II instancji. Działanie w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata oznacza zaś, że strona winna mieć świadomość możliwości zgłaszania wniosków, uwag czy zastrzeżeń pod adresem zaskarżonej decyzji, nie oczekując na wezwanie organu odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. AG