II SA/Kr 598/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi "B" Spółki z o.o. Spółki Komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ary. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez "B" Sp. z.o.o. Sp.k. z siedzibą w W. prac budowlanych polegających na budowie wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, z tablicą reklamową o powierzchni 12,2m x 27,4m wraz z oświetleniem, teren inwestycji działki nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. M. w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wskazana wyżej spółka, działająca przez pełnomocnika S. P., zgłosiła zamiar wykonania urządzenia reklamowego zgodnie z dostarczonym opracowaniem projektowym, składającego się z przestrzennej konstrukcji wsporczej osadzonej na elementach w formie 18 bloczków żelbetowych oraz z tablicy reklamowej o wymiarach 12,2m x 27,4 m wraz z oświetleniem. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie dla urządzeń reklamowych inne niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wykonanie obiektu budowlanego, w tym przypadku budowli będącej wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, przesądza o tym, że wykonanie tej budowli jako całości w danym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu wnioskowana konstrukcja wsporcza osadzona na fundamentach – żelbetonowych podstawach, jak wynika z załączonego do wniosku rysunku przedmiotowego urządzenia reklamowego jest trwale związana z gruntem oraz jest budowlą, a jej wykonanie, nie może być zrealizowane metodą instalacji o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zatem przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 cytowanej ustawy zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego do uzyskania pozwolenia na budowę, w formie decyzji administracyjnej. Od tej decyzji odwołanie wniósł inwestor zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji domagano się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 grudnia 2013 r. S. P. reprezentujący spółkę "B" zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem. W dniu 4 grudnia 2013 r. wpłynęło oświadczenie inwestora, którym wycofano powyższe zgłoszenie, jednocześnie wnosząc o umorzenie prowadzonego postępowania oraz o zwrot dokumentów. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jeżeli inwestor wycofał wniosek to jednocześnie utracony został przedmiot postępowania i organ I instancji winien był umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgłaszający wraz z dokumentami złożył oświadczenie w którym wniósł o doręczanie wszelkich pism w niniejszej sprawie na adres skrzynki na elektronicznej platformie usług administracji publicznej epuap/braughmann/skrytka. Doręczenie decyzji organu I instancji zostało dokonane przez pracownika operatora pocztowego. W myśl art. 391 K.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...) jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie (...). Oznacza to, że jeżeli uczestnik postępowania zwróci się o doręczenie drogą elektroniczną, to należy rozumieć to jako żądanie od organu określonego zachowania. Zatem organ I instancji naruszył przepisy K.p.a. doręczając decyzję pisemnie sposobem tradycyjnym, nie uwzględniając wniosku inwestora. Z uwagi na powyższe decyzję organu I instancji należało uchylić. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że urządzenia reklamowe, które są trwale związane z gruntem w rozumieniu prawa są budowlami realizowanymi na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt trwale związany z gruntem musi posiadać fundament, albo specjalnie przygotowane podłoże wymagające wykonania odpowiednich robót ziemnych. Z opisu technicznego wynika, że tablica reklamowa będzie oparta na 18 żelbetowych bloczkach, które będą stanowić fundament inwestycji o rzucie 30m x 8,1 m. Fundament należy adaptować do warunków panujących w miejscu przewidzianego posadowienia. Należy zatem przyjąć, że planowane zamierzenie jest trwale związaną z gruntem tablicą reklamową i tym samym jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka "B" domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie merytorycznej oceny zgłoszenia, w sytuacji w której doręczenie decyzji ze sprzeciwem było nieskuteczne, z uwagi na dokonanie doręczenia drogą tradycyjną z pominięciem środków komunikacji elektronicznej, mimo złożenia przez inwestora wniosku w tym zakresie oraz art. 32, art. 33 i art. 40 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji niezasadne uznanie za skutecznego cofnięcia zgłoszenia przez pełnomocnika inwestora. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że decyzja Wojewody [...] jest niezgodna z przepisami jedynie w części obejmującej uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik spółki S. P. był umocowany do dokonania zgłoszenia, ale z treści pełnomocnictwa nie wynika jego dalsze umocowanie do reprezentowania inwestora, a tym samym nie miał on pełnomocnictwa do cofnięcia oświadczenia w imieniu spółki. Zatem oświadczenie o cofnięciu zgłoszenia jest złożone z przekroczeniem umocowania i nie powinno podlegać ocenie organu. Postępowania zainicjowane zgłoszeniem wniosku nie powinno być umorzone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. 2012 , poz. 270 - zwana dalej P.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" wymienionego przepisu). Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy uznał, że inwestor dokonał skutecznego cofnięcia oświadczenia o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem, dlatego też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest wyjaśnienie zakresu pełnomocnictwa, które zostało udzielone przez inwestora – spółkę "B" Sp.z.o.o. Sp.k. – pełnomocnikowi w osobie S. P., który złożył wspomniane oświadczenie o cofnięciu zgłoszenia. Stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez wspólnika spółki "B" S. P.. Zgodnie z jego treścią wyżej wymieniony został umocowany do "występowania w imieniu spółki przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi oraz do jej reprezentowania przed podmiotami gospodarczymi, osobami fizycznymi, wspólnotami mieszkaniowymi i spółdzielniami przy zawieraniu, negocjowaniu, zmienianiu i rozwiązywaniu umów oraz do wypełnienia i złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w zakresie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz do złożenia zgłoszenia budowlanego we właściwym organie administracji w związku z prowadzoną (...) działalnością gospodarczą". Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że umocowanie do reprezentowania spółki obejmowało sprawy zgłoszenia, a nie tylko samą czynność złożenia takiego zgłoszenia. Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Istota pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym wyraża się w działaniu za stronę i podejmowaniu za nią i w jej interesie wszystkich czynności, jakie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego strona ta zobowiązana byłaby lub mogłaby podjąć. Gdy zakres udzielonego pełnomocnictwa wskazuje na to, iż pełnomocnik zastępuje stronę w postępowaniu w danej sprawie w pełnym zakresie to oznacza, że podejmuje on w imieniu mocodawcy wszelkie kolejne i pozostające ze sobą w związku czynności procesowe (w szczególności złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, składanie wniosków dowodowych, wnoszenie ewentualnych zażaleń na wydawane w toku postępowania postanowienia i odwołania od decyzji czy pisemne wyrażanie stanowiska w sprawie w toku postępowania). Jemu też, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń (art. 40 § 2 K.p.a.), organ administracji zobowiązany jest doręczać wszystkie kierowane do strony w prowadzonym przez ten organ postępowaniu pisma, a doręczenie równoległe pisma stronie będzie miało tylko efekt informacyjny. Takie procesowe usytuowanie pełnomocnika strony jako bezpośredniego partnera organu w sprawie administracyjnej tej strony dotyczącej skutkuje, że jest on na równi ze stroną adresatem dyspozycji norm procesowych znajdujących zastosowanie w danym postępowaniu. Jak przyjmuje się w doktrynie, pełnomocnik z chwilą ustanowienia staje się, odpowiednio do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, podmiotem praw i obowiązków procesowych strony (vide: A. Matan [w] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck, W-wa 2003 str. 369). Podkreślić należy, że ani z przepisu art. 32 K.p.a., ani też z art. 33 K.p.a. nie wynika jaki jest ustawowy zakres pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym. W szczególności Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera rozwiązania przyjętego na gruncie np. postępowania cywilnego, gdzie w art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej K.p.c.) określono w sposób wyczerpujący wszystkie uprawnienia pełnomocnika wynikające z pełnomocnictwa procesowego ogólnego bądź szczególnego (rodzajowego). Skutki takiego rozwiązania w postępowaniu cywilnym są takie, że mocodawca nie musi określać zakresu pełnomocnictwa, gdyż jest on ustalony w ustawie. Jeśli więc pełnomocnictwo nie wymienia czynności procesowych, to przyjmuje się, że udzielono pełnomocnictwa procesowego w takim zakresie jak to wynika z ww. przepisu. Jednocześnie dopuszcza się możliwość zarówno rozszerzenia jak i ograniczenia zakresu umocowania pełnomocnika. Wobec braku w postępowaniu administracyjnym przepisu analogicznego jak art. 91 K.p.c., przyjmuje się, że w pierwszym rzędzie o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. Do istoty pełnomocnictwa procesowo-administracyjnego należy sprecyzowanie jego zakresu (tak: A. Matan (w:) Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz i Andrzej Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Lex 2010, wyd. III. Komentarz do art. 32). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że treść pełnomocnictwa udzielonego przez spółkę wskazuje, iż pełnomocnik był umocowany do wszelkich czynność związanych ze zgłoszeniem budowlanym, którego był uprawniony dokonać. Tym samym umocowanie obejmowało również możliwość złożenia przez pełnomocnika oświadczenia o cofnięciu czy też uzupełnieniu takiego zgłoszenia. Pełnomocnictwo w żaden sposób nie ograniczało takiej możliwości. Jeżeli mocodawca chciał ograniczyć zakres pełnomocnictwa tylko do pewnych czynności to musiałby je wyraźnie wskazać. Tymczasem sformułowania zawarte w treści pełnomocnictwa wskazują, że jest ono szerokie bo obejmuje zarówno reprezentację przed sądami jak i sprawy dotyczące czynności związane ze zgłoszeniem robót budowlanych w zakresie działalności prowadzonej przez spółkę. W tej sytuacji wskazać należy, iż cofnięcie zgłoszenia przez pełnomocnika strony skarżącej (pełnomocnika na etapie postępowania przed organami administracji) było w pełni skuteczne, co w konsekwencji obligowało organ administracji do umorzenia jako bezprzedmiotowego, postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych. Tym samym decyzja organu odwoławczego jest w pełni prawidłowa. Odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji stwierdzić należy, że niewątpliwie pełnomocnik spółki złożył oświadczenie o doręczaniu pism drogą elektroniczną. Decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi w tradycyjny sposób. W ocenie Sądu z przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczących doręczeń nie wynika norma prawna przewidująca bezskuteczność doręczenia decyzji w formie papierowej w sytuacji, gdy strona zawnioskowała o doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w formie dokumentu elektronicznego. Przepis art. 391 § 1 K.p.a. określa bowiem warunki, które muszą być spełnione, aby możliwe było dokonywanie doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przepis ten jednak nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości doręczenia decyzji w formie papierowej. Nadto art. 391 § 1 K.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli więc doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez K.p.a. sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 420/13). Kwestia ta ma jednak znaczenie marginalne, gdyż jaki mowa o tym wyżej dokonano skutecznego cofnięcia zgłoszenia. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.