II OSK 232/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 56/14 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 56/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma P. P. z dnia [...] listopada 2012 r., którym zwrócił się on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z wnioskiem o nakazanie rozbiórki muru w wysokości 3,5 m znajdującego się w granicy jego działki. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] grudnia 2012 r. oględziny działki leżącej w granicy z działką wnioskodawcy i ustalił, że między posesjami istnieje mur. Mur ten stopniowo był podwyższany aż do wysokości 3,5m. Roboty te przeprowadzone były ok. 2006 r. i związane były z budową wiaty. Mur stanowił częściowo ścianę budowanego garażu. Dach garażu uległ zawaleniu i inwestorzy wykonali prowizoryczne zadaszenie, którego wykonania nie zgłoszono właściwemu organowi. W tych okolicznościach, kolejny raz rozpoznając sprawę, powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na mocy art. 49b ust. 2 w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nałożył na inwestorów – E. i J. S. obowiązek przedstawienie w terminie 30 dni wymienionych dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej wybudowanego ogrodzenia oraz opisu i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W wyznaczonym terminie inwestorzy złożyli opinię techniczną wykonanych robót, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie muru stanowiącego ogrodzenie działki nr ewid. [...] przy ulicy B. [...] w C. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustalił dla E. i J. S. wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na nadbudowaniu ogrodzenia murowanego do wysokości 3,5 m usytuowanego w granicy z działką zabudowaną nr ewid. [...], w kwocie 2.500 zł. Organ stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a zatem zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. P. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, następuje dopiero po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (na podstawie art. 49b ust. 2 tej ustawy). Wskazał, że wprawdzie z akt sprawy wynika, iż inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, to jednak wobec wzajemnie sprzecznych wobec siebie przepisów art. 49b Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można w myśl art. 7 K.p.a. obarczać strony postępowania wątpliwościami interpretacyjnymi. Zauważył, że w judykaturze obowiązuje stanowisko, iż nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy do obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jeżeli wzniesienie tego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, co jak stwierdził ma miejsce w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniósł P. P. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił organom brak uwzględnienia rzeczywistego stanu technicznego muru, a także okoliczności, że wybudowanie muru w granicy z jego działką i znaczące podwyższenie jego wysokości rażąco narusza interesy skarżącego, gdyż przy murze tym usytuowany jest podnośnik, a sąsiad prowadzi tam uciążliwą działalność - lakiernictwo samochodowe, wyprowadzając wszystkie opary na jego działkę, co uniemożliwia korzystanie z pomieszczeń budynku gospodarczego w okresie letnim, służącym jako letnie sypialnie. Dodatkowo na rozprawie skarżący podniósł, że toczy się odrębne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wiaty oraz zmiany konstrukcji zadaszenia, gdzie przedmiotowy mur ma pełnić rolę ściany przyszłego budynku gospodarczego. Tak więc zdaniem skarżącego przedmiotowy mur powstał w związku z realizacją na działce sąsiada samowolnie wybudowanej wiaty, która następnie została rozebrana w części dotyczącej zadaszenia, natomiast mur pozostał. Odpowiedź na skargę złożył organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że podniesione w niej zarzuty są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wobec braku wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczą wątpliwość w niniejszej sprawie budzi fakt, czy przedmiotowy mur w granicy pomiędzy dwiema działkami, wybudowany w drodze samowoli budowlanej, stanowi w istocie tylko ogrodzenie pomiędzy nimi. W trakcie oględzin na sąsiedniej działce ustalono bowiem, że dokonano tam także innych prac budowlanych, w tym m.in. nastąpiła budowa wiaty przylegającej bezpośrednio do przedmiotowego muru, wręcz opartej na tym murze. Z kolei z dostępnych w aktach niniejszej sprawy ustaleń wynika, że w przedmiotowej ścianie - murze znajduje się na wysokości ok. 3,00 m otwór wypełniony szkłem zbrojonym o wymiarach 0,6 x 0,6 m oraz otwór pełniący rolę wentylacji. Powstała zatem zasadnicza wątpliwość, czy wymienione otwory są charakterystyczne dla ogrodzenia czy też dla ściany mającej być częścią innej całości np. wymienionej powyżej wiaty. A skoro rolą przedmiotowego muru miała być funkcja jednej ze ścian budowanej także samowolnie na sąsiedniej działce wiaty, to powstaje zasadnicze pytanie dlaczego wyodrębnione zostały w oddzielne postępowania sprawa dotycząca muru - ogrodzenia oraz sprawa wiaty – prowadzona odrębnie. W ocenie Sądu działanie takie jest niedopuszczalne, gdyż sprawa powinna być rozpatrzona w ujęciu całościowym, z uwzględnieniem wszystkich jej aspektów. Tym bardziej, że zdaniem skarżącego, za wysokim murem sąsiad prowadzi w sposób samowolny dalsze prace budowlane, prowadzona jest także w sposób samowolny i nielegalny działalność gospodarcza, której uciążliwości odczuwa na swojej działce. Kwestii tych, jak wskazał Sąd, nie wyjaśniono w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia w zakresie legalizacji przedmiotowego muru. Dopiero przeprowadzenie postępowania obejmującego swym zasięgiem całość prowadzonych na sąsiedniej działce prac budowlanych, zakończone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy może doprowadzić zdaniem Sądu do prawidłowej ich oceny i stwierdzenia możliwości ich ewentualnej legalizacji. Tym samym w ocenie Sądu w obecnym stanie sprawy, wydanie postanowienia o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej jest przynajmniej przedwczesne, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie postanowień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli uczestnicy postępowania J. S. i E. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jednocześnie naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 7 K.p.a. poprzez uchylenie postanowień z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r., podczas gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną, jak również jej wysokość, bowiem jak słusznie zostało wskazane w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. nie można obarczać strony winą za budzące wątpliwości interpretacyjne brzmienie przepisów prawa, a z art. 50 ust. 2 ww. ustawy wynika, że nie wydaje się decyzji o warunkach zagospodarowania do obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jeżeli wzniesienie tego obiektu nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz uczestników kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały przez uczestników uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Tak więc, dokonując kontroli, Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jedyny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylenie postanowień z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] września 2013 r. w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną, jak również jej wysokość. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając oba wydane w sprawie postanowienia wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej muru nie wskazał na naruszenie zarzucanego przepisu. Sąd zaakceptował tym samym ustalenia organu, że nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do obiektu niewymagającego pozwolenia na budowę. Powodem uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego był natomiast brak wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, że w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie, czy przedmiotowy mur wybudowany nielegalnie w granicy pomiędzy dwiema działkami, na który nałożono opłatę legalizacyjną, stanowi tylko ogrodzenie pomiędzy nimi czy też jest częścią wybudowanej także samowolnie wiaty. Wyjaśnienie tej kwestii Sąd uznał za mającą istotne znaczenie w sprawie, skoro rolą będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy muru mogła być funkcja jednej ze ścian budowanej samowolnie na sąsiedniej działce wiaty. Ponadto Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono podnoszonej przez skarżącego kwestii, że za wysokim murem prowadzona jest w sposób samowolny i nielegalny działalność gospodarcza, której uciążliwość odczuwa skarżący na swojej działce. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia w zakresie legalizacji przedmiotowego muru. Postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej wydaje się dopiero na zakończenie postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i stwierdzeniu możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. A zatem skoro w niniejszej sprawie Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania obejmującego swoim zasięgiem całość prowadzonych na sąsiedniej działce prac budowlanych i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w celu dokonania prawidłowej ich oceny i stwierdzenia możliwości ewentualnej legalizacji tych prac, które to stanowisko nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, to wydanie postanowienia o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej przedmiocie samowolnej budowy muru słusznie uznał Sąd za co najmniej przedwczesne. Tym samym Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro jak wskazał w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania obejmującego całość prowadzonych na działce inwestorów prac budowlanych w celu ustalenia charakteru obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Ustosunkowując się z kolei do wniosku pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a., po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia.