II OSK 2725/12

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 235/12 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2725 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie nałożona obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na E. i J. S. obowiązek zlikwidowania czterech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego w terminie do 30 czerwca 2011 r. Rozstrzygnięcie to następnie uchylił Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., który jednocześnie orzekł o nałożeniu na E. i J. S. obowiązku zlikwidowania w terminie do 30 czerwca 2011 r. czterech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] poprzez wyjęcie ościeżnic i ram okiennych i wypełnienie otworów cegłą lub podobnym materiałem, bądź materiałem przepuszczającym światło (np. luksfery, cegła szklana) albo wymiany istniejących okien na okna o zwiększonej odporności ogniowej, spełniające wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 113/11) uchylił obie powyższe decyzje stwierdzając, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a postępowanie należy prowadzić w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Nadto przystąpienie inwestorów do użytkowania obiektu innego niż wynikało to z pozwolenia na budowę w trybie przepisów art. 54 Prawa budowlanego nie nadaje uczynionym odstępstwom waloru legalności, bowiem prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko, co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w dniach 5 października 2011 r. i 15 listopada 2011 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego zlokalizowanego w N. przy ul. P., dokonując pomiarów odległości ściany z czterema otworami okiennymi budynku od granicy z działką [...] za pomocą urządzeń elektronicznych - dalmierza laserowego (E. S. nie wyraziła zgody na wejście na posesję). W ich wyniku stwierdzono, że budynek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...], tj. odpowiednio od rogów budynku i przybudówki 3,10 m, 3,68 m i 3,74 m. Ustalono, że budynek został zlokalizowany niezgodnie z wydanym w dniu [...] lipca 1998 r. pozwoleniem na rozbudowę, gdyż inna jest jego długość, szerokość ścian zewnętrznych i powierzchnia zabudowy, zaś budynek obrócono o 90° i wykonano lustrzane odbicie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce na podstawie art. 51 ust. 3 i 7 Prawa budowlanego nałożył na skarżących obowiązek zlikwidowania czterech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. P. w N., od strony działki nr [...], poprzez wyjęcie ościeżnic i ram okiennych i wypełnienie otworów cegłą lub podobnym materiałem, bądź materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana) oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do 30 czerwca 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania E. i J. S., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy budynek wybudowano z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co było badane dwukrotnie przez organy oraz Sąd. Uzasadnia to nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie bezsprzecznie zmieniono lokalizację obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyczne parametry: długość, szerokość, powierzchnię zabudowy. Ponadto wybudowano w całości nowy budynek murowany, a nie dokonano jedynie rozbudowy istniejącego budynku drewnianego. W stosunku do projektu, budynek obrócono o 90° i wykonano lustrzane odbicie, prawdopodobna jest też zmiana układu pomieszczeń w budynku. Inwestorzy dokonali, więc istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co daje podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nałożenia na inwestorów stosownych obowiązków zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Porównując zatwierdzony projekt budowlany oraz stan rzeczywisty w terenie jednoznacznie widać, iż powiększono znacząco powierzchnię zabudowy (projektowana powierzchnia zabudowy wynosiła 168,8 m2, faktyczna wynosi natomiast 215,18 m2), zmniejszono odległość od granic działki (zamiast 7,5 m jest od 3,10 do 3,73 m od granicy działki nr geod. [...]), powyższa zmiana stanowi w myśl art. 36a Prawa budowlanego niewątpliwie istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. S. i J. S., podkreślając, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie można nakładać obowiązków, w tym likwidacji czterech otworów okiennych, zaś twierdzenia organów, iż ich budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z planem i pozwoleniem na budowę są niezasadne, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w 2008 r. nie złożył sprzeciwu w związku z rozpoczęciem użytkowania tegoż budynku. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na wstępie na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oraz zapadły uprzednio w sprawie wyrok z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 113/11), Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy obu instancji ponownie rozpoznające sprawę, zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, jak też wyjaśniły wątpliwości związane z usytuowaniem budynku mieszkalnego skarżących w odniesieniu do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Wskazując na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust.1 pkt 5 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, ale też w razie potrzeby zobowiązuje do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych oględzin, organy obu instancji ustaliły, iż przedmiotowy obiekt powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydanej w dniu [...] lipca 1998 r. W dniu 28 listopada 2008 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego przyjęto zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jednocześnie organy obu instancji stwierdziły, iż budynek został zlokalizowany niezgodnie z wydanym pozwoleniem na rozbudowę. Odległość od granicy z działką sąsiednią (nr [...]), która zgodnie z pozwoleniem na rozbudowę winna wynosić 7,5 m, faktycznie wynosi od 3,10 m do 3,73 m (pomiary dokonane przy użyciu dalmierza laserowego, wykonane w trakcie oględzin w dniu 15 listopada 2011 r., przy udziale skarżącego – J. S.). Ściana od strony działki nr [...] posiada cztery otwory okienne. Ponadto w stosunku do projektu bryłę budynku obrócono o 90° i wykonano lustrzane odbicie. W świetle powyższych ustaleń, Sąd zgodził się z organami obu instancji, że wybudowany przez skarżących budynek mieszkalny istotnie odbiega od projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na rozbudowę budynku. W wydanym uprzednio w sprawie wyroku przesądzono, że prawnie skuteczne jest jedynie takie zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, które dotyczy obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, czyli budowy prowadzonej legalnie. Oznacza to, że przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a powyższym poglądem na podstawie art. 153 P.p.s.a. Sąd jest związany. Sąd stwierdził, iż umieszczenie czterech otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr [...] naruszało zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r. (obowiązujące w okresie rozpoczęcia jego budowy), jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sporne otwory okienne znajdowały się w projekcie budowlanym i gdyby skarżący wybudowali budynek zgodnie z tymże projektem i pozwoleniem na rozbudowę (w odpowiedniej odległości od granicy działki, jak też nie dokonali obrócenia inwestycji o 90°) organ nie miałby żadnych podstaw do domagania się od skarżących usunięcia spornych otworów okiennych. Odnosząc się do zarzutów, iż budynek handlowo- usługowy położony na działce nr [...], jako wybudowany później, powinien zostać posadowiony w większej odległości od ich budynku mieszkalnego, celem zapewnienia wymaganych przepisami odległości od ścian budynków, Sąd uznał, że obowiązkiem skarżących, bez względu na to czy sąsiednia działka była zabudowana czy też nie, było wybudowanie budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na rozbudowę budynku. Wskazując na zasadę z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że skarżący nie mogą oczekiwać od organów, iż zaniechają egzekwowania obowiązków wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zarówno skarżący, jak i właścicielka sąsiedniej działki, w związku z prowadzonymi inwestycjami, są w równiej mierze zobowiązani do przestrzegania przepisów prawa budowlanego i w tym zakresie nie może mieć znaczenia okoliczność, który z obiektów budowlanych został wybudowany wcześniej. Za niezasadne, Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie poszanowania i ochrony prawa własności. Skarżący wybudowali budynek mieszkalny niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku. Tym samym, powołane do tego organy miały obowiązek podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. W tym zakresie w ocenie Sądu, organy działały zgodnie z obowiązującymi przepisami, w ramach upoważnienia ustawowego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. O przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy oraz przepisów § 2 ust. 1-3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. S. i J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie w związku z ustalonymi przez organ odstępstwami od projektu budowlanego mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowania naprawczego, w sytuacji, gdy postępowanie to winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, z uwagi na to, iż skarżący dokonali legalizacji obiektu w momencie jego zgłoszenia do użytku na podstawie art. 54 Prawa budowlanego; - w przypadku uznania przez Sąd prawidłowości subsumcji stanu faktycznego pod normy prawne, powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż terminem adekwatnym i realnym na złożenie projektu zamiennego oraz wykonanie prac adaptacyjnych przez skarżących jest termin do dnia 30 czerwca 2012 r. wskazany w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] grudnia 2011 r. w sytuacji, gdy na dzień wydania wyroku termin ten już upłynął, czyniąc tym samym decyzję niewykonalną, 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sytuacji nakazania przez organ wykonania robót prowadzących do zlikwidowania czterech otworów okiennych (pkt I decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] grudnia 2011 r.) zasadne jest zobowiązanie skarżących do złożenia nowego projektu zamiennego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wystarczającym jest naniesienie stosownych zmian na "starym projekcie", co znacznie zredukowałoby koszty postępowania naprawczego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie wyroku jak również merytoryczne rozpoznanie skargi E. S. i J. S., a także w obu wypadkach zasądzenie na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów działania w sprawie wg norm przepisanych, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Pismem z dnia 18 marca 2014 r. skarżący podtrzymali stanowisko odnośnie wadliwości zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 1 pkt 5 i art. 54 Prawa budowlanego. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż fakt że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz to, iż koniecznym było wdrożenie procedury z art. 51 Prawa budowlanego został przesądzony w zapadłym uprzednio w sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 113/11), który pozostawał tak wiążący dla Sądu pierwszej instancji, jak i jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. W wyroku tym również w sposób wiążący za prawnie bezskuteczne dla legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uznano dokonane w sprawie zawiadomienie przez skarżących organu o zakończeniu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. przyjął, iż samo zawiadomienie o zakończeniu budowy nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Na wszystkie te okoliczności wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku, co nie pozwala na przepisanie temuż wyrokowi wadliwości w zakresie analizowanego zarzutu. Bezzasadne pozostają także pozostałe zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zatem, kwestionowany przez autora kasacji obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz określenie w wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzji terminu dla realizacji nałożonych obowiązków wynikał wprost z tego przepisu. Ocena natomiast, czy zakreślony termin był odpowiedni w warunkach rozpoznawanej sprawy, jak też określenie sposobu sporządzenia tego projektu budowlanego zamiennego nie mieści się w zakresie wykładni omawianej normy prawnej. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należną od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.