II SAB/Sz 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania kserokopii dokumentów I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego R. W. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 sierpnia 2013 r. R. W., powołując się na art. 73 § 1 K.p.a., skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie kserokopii dokumentów, bez ich uwierzytelniania, z akt sprawy dotyczącej wykonania przyłącza wodociągowego oraz kanalizacji ściekowej, zgromadzonych przez organ w sprawie [...], w której jest on stroną postępowania. R. W. oświadczył, że ewentualne koszty sporządzenia kserokopii dokumentów jakie mogą powstać po stronie organu ureguluje po wystawieniu przez organ faktury. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 74 § 2, art. 123 § 1, art. 124 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówił R. W. wydania z akt sprawy [...] żądanych kserokopii dokumentów. W wyniku wniesionego przez R. W. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., uchylił w całości postanowienie organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił R. W. wykonania zebranych w aktach sprawy dokumentów i ich wysłania. Organ, przytaczając treść art. 73 K.p.a., zwrócił uwagę na rozgraniczenie obowiązków organu administracji, które polegają na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, od uprawnień strony do samodzielnego wykonywania tych czynności. Dodatkowo Inspektor przytoczył wybrane tezy orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że organ administracji nie ma obowiązku sporządzać, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów i dostarczać ich stronie. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie wydał w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., gdyż z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że postanowienie powinno zostać wydane w przypadku odmowy przez organ administracji "umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów". W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż żądanie dotyczy wydania nieuwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, a więc nie mieści się w zakresie uregulowanym art. 74 § 2 K.p.a. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzedzając ją złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieuzasadnione. W skardze R. W. zażądał: - zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 8 sierpnia 2013 r.; - zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeżeli wystąpiłyby podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wykonania określonych czynności; - zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, na poparcie postawionych w niej zarzutów, R. W. przytoczył szereg fragmentów wyroków sądów administracyjnych. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi stała się zarzucona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego bezczynność, polegająca na braku rozpoznania żądania R. W. z dnia 8 sierpnia 2013 r., który będąc stroną postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygn. [...], wniósł o wydanie kserokopii dokumentów z akt administracyjnych. W ocenie skarżącego, organ w tym zakresie pozostał bezczynny, natomiast zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, załatwił on sprawę wniosku skarżącego w sposób i formie zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z przedstawionego przez organ stanowiska, zaprezentowanego w kierowanym do skarżącego piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r., wynika, że świadomie organ sprawę rozstrzygnął pismem, nie znajdując w art. 74 § 2 K.p.a. podstawy do wydania postanowienia. Przesądzenie kwestii formy załatwienia wniosku o wydanie kserokopii dokumentów z akt administracyjnych wyprzedza ocenę merytoryczną stanowiska organu co do zasadności żądania strony. Ma ona bowiem istotne znaczenie procesowe. Determinuje zarówno właściwy tryb kontroli stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracji jak i wymogi formalne związane z wniesieniem skargi i jej rozpatrzeniem przez sąd administracyjny. Normy prawne związane z udostępnianiem stronom postępowania dostępu do akt sprawy, w tym sporządzania kopii dokumentów w nich zgromadzonych, zamieszczone zostały w art. 73 i 74 K.p.a. Treść tych przepisów jest następująca: Art. 73. § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Art. 74. § 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując językowej wykładni ww. przepisów można dojść do tożsamego z organem wniosku, że postanowienie w sprawie dostępu do akt wydaje się wyłącznie wówczas, gdy odmawia się stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Takie rozumienie analizowanych norm, w ocenie składu orzekającego, jest jednak niewłaściwe. Art. 73 § 1 K.p.a. określa uprawnienia stron do osobistego zapoznania się z aktami lub podjęcia czynności mających na celu przeniesienie treści w nich zawartych na inne nośniki danych, np. poprzez ich przepisanie, skserowanie, zeskanowanie, czy sfotografowanie. W § 2 art. 73 K.p.a. ustawodawca określił zakres czynności jakich strona może żądać od organu. Przepisy te nie wskazują przy tym czynności, których strona nie może wykonywać w ramach dostępu do akt sprawy oraz oczekiwań, których nie może formułować w stosunku do organu. Podobnie przepisy nie określają sposobu zachowania się organu, gdy z wnioskiem w trybie art. 73 K.p.a. wystąpi podmiot niebędący stroną postępowania. Wydaje się oczywiste, że prawodawca opisując przesłanki pozytywne, ustanawiające określone prawa, nie może jednocześnie wyartykułować wszystkich hipotetycznych przesłanek negatywnych, które będą stały na przeszkodzie przyznania tych praw. Jeżeli zatem obowiązujące regulacje art. 73 i art. 74 K.p.a. dają podmiotom prawo do żądania od organów określonego zachowania się, a realizację niektórych praw uzależniają od spełnienia dodatkowych przesłanek (tu "ważnego interesu strony" – art. 74 § 2 K.p.a.), to niezależnie od tego, czy z wnioskiem do organu w sprawie udostępnienia akt sprawy zwróci się strona, czy osoba niebędąca stroną postępowania oraz czy żądanie będzie znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, organ winien załatwić sprawę albo poprzez spełnienie oczekiwania wnoszącego podanie lub poprzez odmowę jego realizacji, która przybrać winna formę postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia stanowisko, wedle którego, w przypadku gdy organ odmawia sporządzenia uwierzytelnionych kopii lub odpisów z akt sprawy wydaje postanowienie, zaś w sytuacji odmowy sporządzenia nieuwierzytelnionych kopii lub odpisów, postanowienia wydać by nie mógł. Obie sytuacje kończą się dla wnioskodawcy negatywnym rozpoznaniem podania i winny przybrać tożsamą formę rozstrzygnięcia. Odstąpienie od wydania postanowienia w sprawach wniosków o udostępnienie akt sprawy w formie lub w zakresie niewymienionych wprost w art. 74 § 2 K.p.a. stawiałby tych wnioskodawców w innej, gorszej sytuacji prawnej. Ograniczałoby im możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, poprzez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W ocenie Sądu, w każdym przypadku w którym organ uzna, że wniosek o udostępnienie odpisów, kopii w tym kserograficznych (uwierzytelnionych lub nie) dokumentów z akt sprawy nie może być pozytywnie załatwiony, winien wydać postanowienie. Reasumując, przepisy art. 74 § 2 K.p.a. należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić winno w każdym przypadku w którym organ odmawia uwierzytelnienia lub wydania odpisów i kopii akt sprawy, bez względu na formę ich sporządzenia oraz bez względu na pozycję procesową jaką ma w postępowaniu administracyjnym podmiot wnoszący podanie. W związku z tym, że wskutek wadliwej wykładni ww. przepisu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił wniosku skarżącego od dnia 8 sierpnia 2013 r. we właściwej formie, tj. nie udostępnił kserograficznych kopii akt sprawy, ani nie wydał postanowienia odmawiającego ich udostępnienia, zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w tym zakresie. Skutkować to musiało wyznaczeniem organowi terminu do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie to nie przesądza przy tym o prawidłowości merytorycznej argumentacji organu odnoszącej się do zasadności żądania strony udostępnienia akt sprawy w formie skserowanych przez organ dokumentów. Wobec braku wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz ewentualnego ostatecznego stanowiska organu II instancji, byłoby to przedwczesne. Ze względu na to, że przyczyna bezczynności organu nie była wynikiem braku jakichkolwiek działań lecz niewłaściwej wykładni art. 74 § 2 K.p.a., przepisu mogącego budzić wątpliwości interpretacyjne, Sąd uznał, że bezczynność ta, pomimo znacznego upływu czasu, nie miała postaci rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do żądania zamieszczonego w pkt 2 skargi, Sąd wyjaśnia, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądom uprawnień do zobowiązania organu ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, wynika z art. 38 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. [...] zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.