II SA/Kr 457/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji skargę oddala. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 24 maja 2011 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 33 ust. 4, 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten - na działce nr [...] w miejscowości S.. Organ przyjął, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę nr [...]. Stwierdził organ, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały Nr XXVIII/193/05 Rady Gminy Sułoszowa z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Sułoszowa II (Dz. U.W.M.Nr 400 z 25 lipca 2005 r.) oraz z uchwałą Rady Gminy Sułoszowa nr VIl/40/07 z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Sułoszowa (Dz. Urz. W.M.Nr 504, poz. 3336 z dnia 9 lipca 2007 r.). Z załączonej do projektu budowlanego kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że w zależności od typu anten oraz zakresu częstotliwości w jakim będą one pracować, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) dla anten sektorowych: Kathrein 800 10304 o azymucie 110° i Kathrein 800 10306 o azymutach 110°, 230° i 350° pracujących w paśmie GMS i UMTS900 zawiera się w przedziale od 1000-2000 W. Powyższe dane przeanalizowano pod kątem zapisów § 3 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i stwierdzono, że dla każdej z analizowanych anten brak jest miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi wiązki głównej na całym jej przebiegu. Miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach większych niż 150 m liczonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej rozpatrywanej anteny. Z powyższego wynika, że dla przedmiotowej stacji bazowej nie mają zastosowania przepisy art. 3 ust. 1 pkt. 8 ww. rozporządzenia, wobec czego planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie wymaga też uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną 0,1 W/m2 przy projektowanych antenach sektorowych to: - Kathrein 800 10304 GSM na azymucie 110° wystąpią na wysokości 40,0 m przy zasięgu obszaru tego pola 32,3 m oraz przy maksymalnym nachyleniu 18°; - Kathrein 800 10306 GSM na azymucie 230° wystąpią na wysokości 38,5 m przy zasięgu obszaru tego pola 37,4 m oraz przy maksymalnym nachyleniu 18°; - Kathrein 800 10306 GSM na azymucie 350° wystąpią na wysokości 41,5 m przy zasięgu obszaru tego pola 37,4 m oraz przy maksymalnym nachyleniu 18°; - Kathrein 800 10306 UMTS900 na azymucie 110° wystąpią na wysokości 39,5 m przy zasięgu obszaru tego pola 37, m oraz przy maksymalnym nachyleniu 18°; - Kathrein 800 10306 UMTS900 na azymucie 230° wystąpią na wysokości 38,5 m przy zasięgu obszaru tego pola 37,4 m oraz przy maksymalnym nachyleniu 18°. Jako decydujące w analizie organ uznał obszary o przekroczonym natężeniu pola elektromagnetycznego pochodzącego od anteny sektorowej Kathrein 800 10306 UMTS900 na azymucie 230°, gdyż obejmują obszar pól elektromagnetycznych o największej odległości od anteny oraz są najniżej usytuowane. Ustalono, że przewidywany obszar pól elektromagnetycznych o natężeniu większym od dopuszczalnego obejmuje swym zasięgiem tereny o przeznaczeniu "R1"- tereny gruntów rolnych, na który to obszar skierowane są planowane anteny sektorowe. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 listopada 2003 r. dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią. Z analizy planu miejscowego wynika bowiem, że obszary ponadnormatywnego oddziaływania będą odseparowane od miejsc dostępnych dla ludności. Stacja nie wprowadzi też ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W związku z powyższym i treścią art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, skoro inwestycja nie generuje obszaru oddziaływania "organ nie zawiadomił stron postępowania, gdyż takowe nie występują". Pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. D. P. (właściciel dz. nr [...]), W. K. (właściciel dz. nr [...] w S.), M. C. (właścicielka dz. nr [...] w S.), A. K. (władający dz. nr [...] w S.) i A. G. (właścicielka dz. nr [...] w S.) zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 24 maja 2011 r. Postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. ([...]) na podstawie art. 149 § 1, art. 145 §1 pkt 4, art. 148 kpa Starosta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 24 maja 2011 r. Decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. ([...]) art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 24 maja 2011 r. uznając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 24 maja 2011 r. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia 3 lipca 2012 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. (II SA/Kr 1388/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na ww. decyzję. Sąd wskazał co następuje; Zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m2 gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływanie ma organizmy żywe. Sąd nie ocenia, bo nie ma ku temu żadnych kompetencji, czy wskaźnik gęstości mocy wynoszący dla częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz - 0,1 W/m2 jest prawidłowy bądź nie i jak realnie ten wskaźnik wpływa na organizmy żywe (w tym na człowieka). Sąd bada tylko, czy trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie ustalony został obszar o przekroczonym wskaźniku gęstości mocy i czy ten obszar stanowi obszar dostępny dla ludzi. W ocenie Sądu oba te elementy zostały prawidłowo ustalone przez organ odwoławczy. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że obszar terenów rolnych stanowi właśnie obszar dostępny dla ludności. Tym samym ustalenie przez organ odwoławczy, że zachodzi przesłanka wznowienia, ponieważ wnioskodawcy, którzy złożyli wniosek o wznowienie postępowania nie brali udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ustaliwszy brak zaistnienia podstawy wznowieniowej, w ogóle nie mógł badać merytorycznie sprawy. Organ I instancji przyjął, że zakres oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje tylko działkę nr [...] należącą do skarżącego, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że zakres oddziaływania tej inwestycji jest znacznie większy i obejmuje działki sąsiednie w zakresie przekraczającym dopuszczalną gęstość mocy pola elektromagnetycznego. Podkreślił Sąd, że cena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a obszar oddziaływania inwestycji to dwa różne pojęcia. Mogą one być zbieżne, ale mogą także się różnić. Analiza zasadności bądź braku zasadności poprzedzenia udzielenia pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej odrębnym postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji takiej inwestycji, jako dotycząca już oceny merytorycznej sprawy, była przedwczesna. Sąd w tym zakresie jedynie wskazuje, bo to stanowi w tej sprawie także istotne źródło sporu między stroną skarżącą a pozostałymi uczestnikami, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) i obejmuje wykaz przedsięwzięć, których w przyszłości realizacja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) dotyczy przeprowadzenia pomiarów częstotliwości poziomów pól elektromagnetycznych dla instalacji już pracujących (emitujących). Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyraźnie wskazują (w § 2 pkt 7 a w szczególności w § 3 ust. 1 pkt 8), że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sąd zwraca na ten fragment ww. przepisu uwagę, gdyż to może być źródłem odmiennych ocen stron, a przeważająca część i decyzji organu I. instancji i decyzji organu II. instancji tej kwestii właśnie dotyczy. Trafnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że w razie merytorycznego rozpoznania sprawy należy uwzględnić ukształtowanie terenu, które winny uwzględniać kąty azymutu dla poszczególnych anten i rzeczywiste ukształtowanie terenu powinno być porównane z obszarami oddziaływania pól elektromagnetycznych. Należy także wskazać na metodę uzyskania wartości gęstości mocy. Jako prawidłowe Sąd ocenił wskazanie organu odwoławczego na konieczność ustalenia podstawowych warunków technicznych pracy stacji bazowej telefonii już znajdującej się na działce nr [...] i ustalić, między innymi kąty azymutu anten tej stacji oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo celem ustalenia ponadnormatywnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych. W tym zakresie chodzi o prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, a nie obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisku. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która nie została jeszcze rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzją z dnia 20 grudnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145§1 pkt 4 kpa Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 24 maja 2011 r. Uzasadniając decyzję organ I instancji powtórzył własne ustalenia i oceny zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z dnia 24 maja 2011 r. Dodał co następuje: Stwierdził organ, że dokonał analizy danych dotyczących ukształtowania terenu zawartych w dokumentacji projektowej, ustalając w efekcie, że w opracowaniu pn.: "kwalifikacja przedsięwzięcia" zostały uwzględnione zmieniające się rzędne terenu w odniesieniu do ukształtowania terenu pokazanego na mapie służącej do celów projektowych, zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia 24 maja 2011 r. Przedmiotowego przedsięwzięcia nie dotyczy konieczność dokonania oceny oddziaływania na obszar "Natura 2000"; znajduje się on bowiem w odległości ponad 3,5 km od stacji bazowej telefonii komórkowej (dz. nr [...]). W wyniku realizacji przedsięwzięcia nie dojdzie również, zdaniem organu, do naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, gdyż obszar o ponadnormatywnej gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w żadnym miejscu nie pokrywa się z miejscami dostępnymi dla ludności istniejącymi obecnie. Na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono obszar, na terenie którego możliwe jest wystąpienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym celu badano zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2, zarówno w pionie jak i poziomie, zależnie do lokalizacji stacji bazowej, a co za tym idzie rozmieszenia anten sektorowych szczegółowo opisanych w decyzji. Analizie poddano działki zlokalizowane w sąsiedztwie stacji bazowej, nad którymi w przestrzeni występują obszary pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach, mogących w przyszłości wprowadzać ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Działka nr [...] jak i poddane analizie działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie wyznaczonych w przestrzeni pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach, zlokalizowane są w terenach oznaczonych symbolem "R 1" - tereny upraw polowych z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, zadrzewienia, zakrzewienia Dopuszczalne przeznaczenie tego terenu to: obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe, drogi do pól, niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenia melioracji, wprowadzenie zieleni mającej znaczenie przeciwerozyjne. Zgodnie z § 39 ust 4 planu miejscowego, dopuszcza się budowę budynków gospodarczych i garaży wyłącznie w granicach działki siedliskowej pod warunkiem dostosowania formy architektonicznej do wymogów określonych w § 31 ust. 5. Przypadek określony w § 39 ust 4 miejscowego planu nie zachodzi, gdyż takie obiekty w analizowanym sąsiedztwie przedmiotowego obiektu nie występują. Na ww. terenie, nie ma więc możliwości budowy nowych obiektów kubaturowych. Biorąc pod uwagę minimalną odległość liczoną od poziomu terenu do najniższego punktu występującego w przestrzeni obszaru pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji w całości zamyka się w granicach działki nr [...], na której stacja jest zlokalizowana. Składającym wniosek o wznowienie postępowania nie będzie więc przysługiwał przymiot stron postępowania. Odpowiadając na zastrzeżenia stron postępowania wyjaśnił organ, ze EIRP jest parametrem dotyczącym zespołu urządzeń, zatem dwie różne anteny nie mogą mieć wspólnego EIRP. Nadto zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Badając zaś zgodność inwestycji z przepisami ww. Rozporządzenia z dnia 30 listopada 2003 r. organ oparł się na parametrach inwestycji przedstawionych w dokumentacji projektowej, której nie ma prawa kwestionować. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. P., zarzucając naruszenie przepisu art. 231 kodeksu karnego poprzez wydanie decyzji wbrew stanowisku Wojewody [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (II SA/Kr 1388/12) i Ministra Środowiska, odstąpienie od zbadania kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku wbrew zaleceniom ustawy; art. 151 §1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy mocodawca odwołującego się został uznany za stronę postępowania przez organ II instancji co potwierdził WSA w Krakowie; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 140, 143, 144 kc w zw. z art. 21 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 8,77 §1, 107 §3 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie dokonanie własnych ustaleń zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności nieustalenie mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, niezsumowania ich mocy, niewskazania innych źródeł, nieokreślenie metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nieuwzględnienie odbić w terenie; art. 8, 80, 107§3 kpa poprzez pominięcie dowodu ze stanowiska Ministra Środowiska wskazującego jak należy ustalać obszar oddziaływania inwestycji, czyli zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej. Wskazał, że fakt występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nad nieruchomością przesądza o tym, iż jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. II OSK 1014/11). W niniejszej sprawie nie ustalono również prawidłowo faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji, nie uwzględniono bowiem kumulacji, błędu metody obliczeniowej oraz odbić w terenie. Wedle odwołującego się należałoby uzupełnić w całości postępowanie dowodowe wzywając inwestora do przedłożenia zasięgu pól o wartościach normatywnych z uwzględnienie kumulacji dotyczącej wszystkich planowanych anten oraz innych źródeł znajdujących się w pobliżu; określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu; uwzględnienia w obliczeniach zjawiska odbić. Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga określenia obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej. Z akt sprawy wynika, iż działki składających wniosek o wznowienie postępowania o numerach [...], [...], [...] i [...] znajdują się w obszarze pola elektromagnetycznego o gęstości mocy > 0,1 W/m2 i w związku z tym znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest nie tylko inwestor i właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, ale także właściciele innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi - przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz - 0,1 W/m² gęstości mocy. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Podał, że obszar terenów rolnych stanowi obszar dostępny dla ludności. Jest to istotne z uwagi na położenie nieruchomości wnioskujących o wznowienie (działek nr [...], [...], [...] i [...] w części, która jest w zasięgu ponadnormatywnej emisji promieniowania) w obszarze terenu posiadającego przeznaczenie na cele rolne. Skoro więc zaistniała przesłanka wznowieniowa organ I instancji winien merytorycznie rozpoznać sprawę. Winien uwzględnić ukształtowanie terenu, kąty azymutu dla poszczególnych anten. Rzeczywiste ukształtowanie terenu powinno być porównane z obszarami oddziaływania pól elektromagnetycznych. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wymaga z kolei ustalenia ponadnormatywnego zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych i ich kumulacji i podstawowych warunków technicznych pracy stacji bazowej telefonii już znajdującej się na działce nr [...], tj. między innymi kątów azymutów anten tej stacji oraz równoważnej mocy promieniowanej izotropowo. Od powyższego rozstrzygnięcia [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie jej w całości oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym; art. 10§1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich praw z uwagi na kierowanie korespondencji i decyzji do D. L., którego pełnomocnictwo do reprezentacji skarżącej wygasło w dniu 13 września 2012 r.; art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 tabela 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar na którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a miejsca w których ona występuje nie mogą być przedmiotem jakiejkolwiek zabudowy; art. 124 usta 2 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła skarżąca, że zarówno pismo z dnia 28 września 2012 r. o terminie załatwienia sprawy jak również decyzje z dnia 20 grudnia 2012 r. i 17 stycznia 2014 r. zostały doręczone D. L. zamiast spółce. Z dokumentu pełnomocnictwa wynika jednak, że zostało ono udzielone przez spółkę D. L. w dniu 13 września 2010 r. na okres dwóch lat, w związku z czym zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4). Wskazała, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określono, że gęstość mocy pola elektromagnetycznego przy zakresie częstotliwości od 300 Mhz do 300 Gz w miejscach dostępnych dla ludzi wynosić może do 0,1 W/m². Zatem ponadnormatywne pola elektromagnetyczne to takie, które w miejscach dostępnych dla ludności, czyli takich do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego przekracza gęstość przy wspomnianych wyżej zakresach częstotliwości 0,1 W/m² (por. art. 124 ust. 2 Prawo ochrony środowiska). Dla zaistnienia ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego muszą być spełnione obie przesłanki. W niniejszej sprawie organ przyjął, że przepisem odrębnym z którego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich jest przepis rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz zasobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów wynikający z załącznika nr 1 tabeli nr 2 do ww. rozporządzenia zgodnie, z którym dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1W/m² gęstości mocy. Aby stwierdzić, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji powstaną ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadujących należy ustalić, że w miejscach dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 prawa ochrony środowiska znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich mogą się pojawić pola elektroenergetyczne o wartościach gęstości mocy 0,1 W/m² i wyższych. Załącznik nr 1 tabela nr 2 do ww. rozporządzenia statuuje jednak normę w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, ich dopuszczalnej gęstości mocy tylko w zakresie miejsc dostępnych dla ludności, a nie dla środowiska generalnie. Z opracowania "kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" wynika, że pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m² będą występowały na wysokości powyżej 39 m nad poziomem terenu. Teren nad którym występują pola o ww. gęstości mocy jest terenem niezabudowanym oznaczonym w planie miejscowym symbolem R1, na którym możliwa jest zabudowa tylko na działce siedliskowej o wysokości nieprzekraczającej 9,5 m licząc od poziomu terenu. Organ II instancji niewłaściwie zastosował więc przepisy prawa uznając, że obszar "nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik należy uznać za obszar oddziaływania obiektu" abstrahując od tego, że to pole będzie zlokalizowane w miejscach niedostępnych dla ludności. Nie zauważył, że nie wystąpią jakiekolwiek ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Wedle skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w niniejszej sprawie przepisami odrębnymi są przepisy ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., gdyż statuują one dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, w tym dla miejsc dostępnych dla ludności, a nie zawierają zapisów ograniczających zagospodarowania terenu, albowiem nie wynika z nich zakaz bądź ograniczenie w możliwości zagospodarowania terenu, na którym występują pola elektromagnetyczne o wielkiej gęstości mocy przekraczającej /1 W/m². Takie ograniczenia wynikają w innych przepisów np. w §314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto w miejscach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego nad nieruchomościami wnioskujących o wznowienie postępowania, budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony , albowiem nie są to działki o charakterze siedliskowym. Nawet jeśli byłyby to działki o takim charakterze, to mogłyby powstać tam tylko budynki o wysokości nieprzekraczającej 9,5 metra, a pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m² wystąpią na wysokości 39 metrów i wyżej. Nie istnieje więc choćby potencjalne zagrożenie, że zrealizowany już obiekt wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z nim terenu. Organ odwoławczy dokonał też błędnej wykładni art. 124 ust. 2 prawa ochrony środowiska polegającej na przyjęciu, ze przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", należy rozumieć miejsca na których może powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zwrot ten winien być odnoszony do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowani terenu, a nie potencjalnie możliwego. Za takim rozumieniem przemawia literalne brzmienie definicji, jej umiejscowienia w ustawie, jak i przepisy wykonawcze do przepisów działu VI Prawa ochrony środowiska, w tym Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał nadto, że na skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy strony będą miały zapewniony czynny udział. Natomiast skoro Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to nie można przyjąć, jakoby doręczenie zaskarżonej decyzji byłemu jej pełnomocnikowi uniemożliwiło spółce drogę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Decyzja kasacyjna została w rozpatrywanej sprawie wydana po raz wtóry, i to w zasadzie z tych samych powodów. Poprzednia decyzja organu odwoławczego ( z dnia 3 sierpnia 2012 r.) została oceniona pozytywnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrok tego Sądu z dnia 30 listopada 2012 r. nie jest prawomocny (nie została jeszcze rozpoznana wniesiona od niego skarga kasacyjna), wyrażone w nim jednak poglądy zostały przyjęte przez organ odwoławczy i podzielane są co do zasady przez sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Wynikająca z tych poglądów konkluzja, że w sprawie organ I instancji nieprawidłowo przyjął brak interesu prawnego innych jeszcze, oprócz inwestora podmiotów, stanowi powód, dla którego decyzję kasacyjną uznać należy za zgodną z prawem. Krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest tożsame z pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", o jakich mowa w art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. 2013/1232). Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, że skoro przestrzeń, w której ma znajdować się pole elektromagnetyczne o poziomie przekraczającym określony przepisami wskaźnik, nie jest dostępna dla ludzi, to właściciele nieruchomości znajdujących pod tą przestrzenią, nie są zainteresowani w sprawie. Źródłem wszak interesu prawnego tych osób jest prawo własności nieruchomości, które nie ogranicza się li tylko do powierzchni gruntu, lecz rozciąga się w przestrzeni. Kwestiami zupełnie odrębnymi jest to, czy przewidywana moc pola i jego rozmieszczenie powodują konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania i czy realizacja inwestycji doprowadzi do niezgodnej z prawem ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Kwestie te mogą i winny być badane dopiero w postępowaniu rozpoznawczym, prowadzonym z udziałem wszystkich stron. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a następnie decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ "odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ... kpa". Przyjąć więc należy, że organ przeprowadził tylko jeden etap postępowania wznowieniowego, a więc zbadał sprawę tylko i wyłącznie co do przyczyn wznowienia; ustaliwszy negatywny wynika tego badania, nie przeszedł do fazy postępowania rozpoznawczego. W kontekście tak przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, nie można wywodów organu odnosić do meritum sprawy, lecz jedynie do kwestii interesu prawnego osób wnioskujących wznowienie. Jak zaś wyżej wskazano, przyjęte w tym zakresie wnioski organu I instancji są błędne. Słusznie zostało to dostrzeżone przez organ odwoławczy, który błędu organu I instancji naprawić samodzielnie nie mógł. Musiałoby się to bowiem wiązać z przeprowadzeniem postępowania merytorycznego tylko w drugiej instancji, co stanowiłoby oczywistą obrazę zasady dwuinstancyjności. Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym powodować jej uchylenie. Jej uzasadnieniu zarzucić jedynie można tyle, że zawiera sugestie co do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymi jednak organ I instancji związany nie jest. Ewentualne postępowanie rozpoznawcze organ I instancji przeprowadzi samodzielnie i wyda decyzję przy rozważeniu także przesłanek negatywnych opisanych w przepisie art. 146 kpa. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy ppsa orzeczono jak w wyroku.