I OSK 2398/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 391/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014r. wydanym w sprawie sygn.akt II SA/Ol 391/14 oddalona została skarga D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2014 roku nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym; Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie administracyjnych akt sprawy wynikało, że w dniu 2 grudnia 2013r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mrągowie wpłynął wniosek D. P. o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mrągowie odmówił D. P. przyznania dodatku mieszkaniowego i podniósł w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie wskazał tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania. W uzasadnieniu decyzji podano, że z informacji uzyskanych od zarządcy budynku wynika, iż D. P. zajmuje lokal przy ul. [...] bez tytułu prawnego, gdyż odmówił zawarcia umowy najmu, nie oczekuje też na przyznanie lokalu socjalnego lub zamiennego. Organ I instancji podał, że za przedmiotowe mieszkanie naliczane jest odszkodowanie z uwagi na zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego oraz pozostałe opłaty. We wcześniej rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że skarżący otrzymał ofertę wynajęcia lokalu socjalnego, w którym obecnie mieszka, bowiem został do niego przekwaterowany przez komornika, zgodnie z wyrokiem sądu o eksmisji, lecz umowy nie podpisał. W uzasadnieniu wskazano, że poprzez zaproponowanie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego i przekwaterowanie wnioskodawcy, gmina wypełniła swoje zobowiązanie, wskutek czego D. P. nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Wskazano również, że krąg osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, zaś wnioskodawca powinien posiadać jeden z wymienionych w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytułów prawnych do zajmowanego lokalu. Od powyższej decyzji odwołał się D. P., podnosząc, że jest uprawniony do otrzymania dodatku mieszkaniowego, gdyż zajmuje pomieszczenie z gminnego zasobu mieszkaniowego. Skarżący wskazał również jaka jego zdaniem powinna być treść art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] lutego 2014r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w uzasadnieniu decyzji wskazano, że dodatek mieszkaniowy przysługuje jedynie osobom zajmującym lokal mieszkalny na podstawie jednego ze wskazanych w ustawie tytułów prawnych. D. P. odmówił podpisania umowy najmu, tym samym zajmuje on lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, natomiast gmina wywiązała się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, tym samym skarżący nie jest osobą oczekującą na taki lokal. D. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Kolegium w całości, podnosząc, że organy pominęły to, iż jest on osobą zajmującą lokal mieszkalny i ponoszącą wydatki związane z jego utrzymaniem, zaś jako przekwaterowany przez komornika, posiada tytuł prawny do zajmowania mieszkania. Wskazał również na okoliczność, że w jego przekonaniu przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych został niefortunnie zredagowany i powinien brzmieć inaczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Sąd Wojewódzki zważył, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 966) reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Sąd meriti podał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania w utrzymaniu mieszkania wówczas, gdy nie jest on w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Ustawodawca określił jednak warunki jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Jednym z tych warunków jest tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy, co oznacza, że osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku winna należeć do kręgu osób wyszczególnionych w tym przepisie. Zatem w ocenie Sądu meriti, jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, na jakiej podstawie prawnej skarżący zajmuje przedmiotowe mieszkanie. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek ten z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje; 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zdaniem Sądu meriti w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w zestawieniu z tym, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Sąd I instancji podał, że pozostaje poza sporem w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że skarżący został przeniesiony do mieszkania przy ul. [...] w M. przez komornika oraz, że odmówił podpisania umowy najmu. Odmowa podpisania przez skarżącego umowy najmu jednoznacznie zdaniem Sądu Wojewódzkiego przesądziła, iż nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Nie można również uznać, że umowa najmu została zawarta z nim w sposób dorozumiany, skoro skarżący do przedmiotowego lokalu przy ulicy [...] w M. został przekwaterowany przymusowo, w drodze egzekucji wyroku sądowego i dotychczas na skutek zajętego przez siebie stanowiska, nie zdecydował się na podpisanie umowy najmu. Sąd meriti nadto przyjął, że D. P. nie należy do osób wyszczególnionych w art. 2 ust 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na należny im lokal zamienny lub socjalny. Bez wątpienia, zdaniem Sądu I instancji skarżący na taki lokal nie oczekuje, gdyż lokal przy ulicy [...] to lokal socjalny, do którego został on przekwaterowany przy udziale komornika, tym samym gmina Mrągowo została zwolniona od obowiązku poszukiwania dla skarżącego kolejnego lokalu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z treści odwołania i skargi wypływa oczywisty wniosek, że skarżący zna treść przepisów prawa, tylko nie zgadza się z przyjętymi przez ustawodawcę unormowaniami prawnymi. Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do unormowania prawnego dotyczącego określenia kręgu osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy, przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w ustawie. Unormowanie zawarte w art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zdaniem Sądu Wojewódzkiego jasne, zrozumiałe i precyzyjne, nie ma żadnych wątpliwości co do tego komu z podmiotowego punktu widzenia taki dodatek może być przyznany. Reasumując Sąd meriti podkreślił, że jeżeli skarżący chce aby jego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego był rozpoznawany przy uwzględnieniu wszelkich warunków określonych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, to musi się wykazać tytułem prawnym do zajmowanego mieszkania, bowiem nie oczekuje on już na lokal zamienny lub socjalny. Sąd dodał, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lipca 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 391/14 wywiódł D. P. i zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że działania podejmowane przez skarżącego w celu utrzymania posiadania mieszkania nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej. Skarżący w oparciu o powyższy zarzut, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o; 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2/ zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący nie zgadza się z zaskarżonym orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego i podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r. (II SA/Po 173/2011) warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter niezbędnej, jej udzielenie ma nastąpić w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Oznacza to zdaniem skarżącego kasacyjnie, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna, a taka sytuacja zachodzi wobec wskazanych warunków bytowych skarżącego. Skarżący podał również, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2011 r. (II SA/Op 525/2010) okoliczności, których wystąpienie uprawniają do przyznania zasiłku celowego, wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przyjąć tym samym w ocenie skarżącego trzeba, że również każda inna potrzeba, o ile będzie potrzebą niezbędną, może stanowić podstawę uprawnienia do otrzymania tego świadczenia. Skarżący podniósł, że ponosi bieżące opłaty związane z użytkowaniem lokalu i mają one charakter opłat czynszowych tj. niezbędnych do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego (np. woda, prąd). Zdaniem skarżącego działa on więc analogicznie jak osoba posiadająca tytuł prawny. Skarżący wskazał, że jego zdaniem w niniejszej sprawie nie jest istotna kwestia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, albowiem pomimo jego braku, w przypadku zaprzestania płatności którejkolwiek z opłat, może zostać on pozbawiony podstawowych środków gwarantujących mu egzystencję nawet na podstawowym poziomie. W oparciu o powyższe, w ocenie skarżącego doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co czyniło uzasadnionym wniesienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie zmierzać zatem powinno wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te opierały się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pomimo sformułowania skargi przez profesjonalnego pełnomocnika nie czyni ona zadość wymaganiom wskazanym w treści przepisu art.176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem prawnym sformalizowanym, przy czym należy wyróżnić dwie kategorie wymagań stawianych skardze kasacyjnej – wymagania ogólne przewidziane dla wszystkich pism procesowych oraz wymagania szczególne, dotyczące skargi kasacyjnej. Najistotniejszym wymaganiem formalnym skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków zaskarżenia, które wyznaczają granice zaskarżenia. Podstawy zaskarżenia zostały w przepisie art. 174 p.p.s.a. sformułowane ogólnie. W skardze kasacyjnej nie wystarczy przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest sprecyzowanie do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. Tym samym konieczność precyzyjnego wskazania podstawy skargi kasacyjnej już w założeniu powinna budzić refleksję jeszcze przed wniesieniem tego środka odwoławczego i w praktyce wpływać na ograniczenie liczby składanych skarg kasacyjnych. Innymi słowy, strona powinna przed wniesieniem skargi rozważyć, czy ten środek odwoławczy może być uznany za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymaganie precyzyjnego powołania podstaw kasacyjnych nie ogranicza prawa strony do sądu, ponieważ przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski. Przechodząc na grunt skargi będącej przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, należy podnieść, że skarga kasacyjna nie spełniła merytorycznych wymagań, o których mowa w przepisie art.174 p.p.s.a. i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Obowiązkiem autora skargi było wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie , na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych. ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r. FSK 208/04, niepubl., z dnia 7 czerwca 2004 r. FSK 216/04, niepubl.) W przedmiotowej skardze kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), który nie znalazł zastosowania w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki będący wszakże adresatem zarzutu naruszenia prawa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie zawierało prawidłowo sformułowanych podstaw kasacji, sprowadzało się do uzasadnienia wadliwie wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu meriti i w oczywisty sposób nie dotyczyło przedmiotu postępowania. Taki stan rzeczy uniemożliwił prawidłowe zbadanie zaskarżonego wyroku pod kątem jego legalności i czynił skargę kasacyjną nienadającą się do merytorycznej kontroli tego wyroku. Nie może bowiem być podstawą kasacji przeświadczenie skarżącego, że wydane orzeczenie było krzywdzące i naruszało przepis prawa, który nie znalazł w niej zastosowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę w trybie przepisu art.180 p.p.s.a..