III SA/Gd 262/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. L. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. L. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U 2013, poz. 11414) tj.: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 2. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, 3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 4. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku 5. nieokazanie podczas kontroli danych z tachografu cyfrowego 6. naruszenie obowiązku wczytania danych z urządzenia rejestrującego 7. naruszenie obowiązku wczytania wymaganych danych z karty kierowcy. W decyzji wskazano m.in., że przedsiębiorca na żądanie kontrolujących nie udostępnił cyfrowych danych w postaci plików zczytanych co najmniej raz na 90 dni z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr. rej. [...], co stanowi naruszenie art. 92 a ust. 1 i 6 ustawy o Transporcie Drogowym i lp. 6. 3. 12 załącznika nr. 3 do tej ustawy. W konsekwencji podczas kontroli strona nie przestawiła danych z tachografu z ww. pojazdu i karty kierowcy, A. T., co stanowi naruszenie ww. przepisów ustawy w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr. 3. Relacjonując przebieg postępowania wskazano, że działalność przedsiębiorcy była kontrolowana w dniach od 8 stycznia do dnia 21 stycznia 2013 r. Wyniki kontroli ujęto w protokole z dnia 21 stycznia 2013 r. nr [...]. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania. W dniu 23 stycznia 2013 r. przedsiębiorca złożył wyjaśnienia w sprawie i dostarczył płytę z danymi pojazdu [...]. W złożonym odwołaniu A. L. podkreślił, że zgodnie z podjętymi z kontrolerami ustaleniami – z uwagi na fakt, że czynności kontrolne były realizowane poza siedzibą przedsiębiorstwa – podał kontrolującym numer telefonu kontaktowego, aby udzielić im niezbędnych wyjaśnień, czy też dostarczyć do siedziby organu brakujące lub też dodatkowe dane. Pomimo tego A. L. nie został poinformowany przez kontrolujących o potrzebie uzupełnienia danych. Po zapoznaniu się z protokołem kontroli, skarżący niezwłocznie przekazał organowi pliki cyfrowe z pojazdu [...], obejmujące wskazane w protokole braki aktywności kierowcy. Wyjaśnił jednocześnie, że brak pełnych aktywności w ww. danych związany był najprawdopodobniej z wewnętrznym błędem tachografu. Przed wydaniem decyzji organ był zatem w posiadaniu pełnych danych cyfrowych ze wskazanego pojazdu. W ocenie strony wymierzenie kary określonej w lp. 6.3.7 narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. A. L. zakwestionował zakwalifikowanie naruszenia zgodnie z lp. 6.3.7 załącznika do ustawy (nieokazanie danych z tachografu podczas kontroli), ponieważ kara została nałożono także za dni, za które przedsiębiorca przedłożył dane cyfrowe z kart kierowców i tachografów. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 4 pkt 22 oraz art. 92a ust. 1 -6, art. 92b, art. 92c ustawy o transporcie drogowym, lp. 5.1. lp. 5.2., lp. 5.3., lp. 5.4., lp. 6.3.7., lp. 6.3.11., lp. 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art.4, 6, 7, 8, i 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 14 i 15 oraz Rozdział VI ust. 3 Załącznika I rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.), art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych i art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 92 , poz. 879 ze zm). W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kpa. Organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a materiał dowodowy sprawy zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Inspektor wskazał, że w sprawie prawidłowo stwierdzono naruszenie polegające na nieokazaniu danych z tachografu i nałożono na przedsiębiorcę z tego tytułu karę w wysokości 18 000 zł. Wskazano, że organ I instancji już w piśmie z dnia 4 stycznia 2013 r. tj. w zawiadomieniu o planowanej kontroli, wezwał stronę do przedłożenia szeregu dokumentów oraz plików z tachografów. Organ wyjaśnił, że dane przedstawione przez stronę w toku postępowania, lecz po dacie wystawienia protokołu, nie mogą zostać wzięte pod uwagę, ponieważ dokumenty te powinny być przechowywane w siedzibie przedsiębiorcy i okazane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 8 do 21 stycznia 2013 r. Tym samym przedsiębiorca nie zrealizował ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku w terminie wyznaczonym przez kontrolujących. Naruszenie opisane w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 cyt. ustawy odnosi się bowiem do czasu kontroli. Wobec powyższego wszelkie przesłane przez stronę dokumenty po tym okresie nie mają wpływu na kwalifikację prawną naruszenia i nie mogły skutkować nałożeniem niższej kary w oparciu o lp. 6.3.9. załącznika nr 3 cyt. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. L. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 2 Konstytucji RP, art. 55, 73, 92, 92a, 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, art. 8 i 9, rozdział 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U 2010 Nr 220, poz. 1447 ze zm.),polegające na przeprowadzeniu kontroli przedsiębiorcy z pominięciem zawartych w tych aktach uregulowań prawnych, art.6, - 10, 14, 40, 43, 50, 67, 75, 77, 78, 80 i 107 §3 Kpa., polegające na prowadzeniu postępowania niezgodnie z postanowieniami norm prawnych zawartych w wymienionych przepisach. Skarżący stanął na stanowisku, że organy nie były uprawnione do nałożenia kary przewidzianej w lp. 6. 3. 7. załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że podczas czynności kontrolnych, realizowanych w przedsiębiorstwie, okazał do kontroli dane cyfrowe z pojazdu o nr. rejestracyjnym [...] za okres od 1 lutego 2012 r. do 23 kwietnia 2012 r. Ponadto okazał wszelkie pełne dane o okresach aktywności kierowców zawarte w przekazanych plikach cyfrowych z kart kierowców. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od inspektora dane okazały się jednak niepełne. W dniu 21 stycznia 2013 r. skarżącemu przekazano protokół z kontroli. Skarżący w dniu 23 stycznia 2013 r. ( a więc – w ciągu 7 dni) stawił się osobiście w siedzibie organu i dostarczył organowi kompletne dane tj. pliki cyfrowe pobrane z pojazdu o nr rej. [...], zawierające pełne dane o aktywności kierowcy Z. S. , uzupełniające wskazane w protokole braki i wyjaśnił, że braki danych zarejestrowanych w pamięci urządzenia były najprawdopodobniej związane z błędem wewnętrznym tachografu. Przed wydaniem decyzji organ dysponował kompletem dokumentów i danych cyfrowych pozwalających na ocenę aktywności kierowcy. Tym samym naruszenie, jakiego dopuścił się skarżący mogło być zakwalifikowane zgodnie z lp. 6. 3. 9. załącznika nr 3, dotyczącego sytuacji, gdy przedsiębiorca przedłoży dane cyfrowe, lecz są one niekompletne. Dokonana przez organ odmienna kwalifikacja podwyższyła wysokość nałożonej na skarżącego kary. Ponadto przed wydaniem decyzji organ I instancji był w posiadaniu pełnych danych cyfrowych o okresach aktywności kierowców pochodzących z kart kierowców z okresu kontroli w przedsiębiorstwie, gdyż takie dane zostały przekazane podczas czynności kontrolnych, czego dowodem jest karta pobrania wykresówek. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy również nie przeanalizował materiału dowodowego sprawy mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów. W tym kontekście kara nałożona za naruszenia opisane w Ip.6.3.7 załącznika 3 do ustawy jest całkowicie nieuzasadniona, tym bardziej, że karę nałożono również za braki dni, które były zarejestrowane na karcie kierowcy i okazane kontrolującym. Nieuwzględnienie przy końcowej ocenie dowodów uzupełnionych przez skarżącego jest, w ocenie skarżącego, rażącym naruszeniem przepisów i zasad kpa. Organy obu instancji wykazały bierność i braki w ocenie materiału dowodowego sprawy, co zaowocowało nałożeniem niewspółmiernej i niesprawiedliwej kary na przedsiębiorcę. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie, oceniając legalność zaskarżonych decyzji, należy przypomnieć, że kary pieniężne, wymierzane za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, są ustalane i wymierzane decyzją administracyjną, stanowiącą rezultat postępowania administracyjnego. Fakt, ze w postępowaniach tych mają zastosowanie przepisy kpa ma ten skutek, że zobowiązuje to organ administracji publicznej do zachowania standardu postępowania wyjaśniającego określonego w szczególności przepisami art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Należy również pamiętać, że, jak wyjaśniał to wielokrotnie, a w szczególności – w wyrokach z dn.7 lipca 2009 r. K 13/08 i z dn. 31 marca 2008 r. SK 75/06 Trybunał Konstytucyjny, w sprawach nakładanych kar administracyjnych, stanowiących ingerencję w prawa majątkowe ich adresatów, postępowania prowadzone w sprawach ich nałożenia muszą być zgodne ze standardem demokratycznego państwa prawnego, a w tym – z gwarancjami proceduralnymi. Istota tych ostatnich wyraża się w zapewnieniu odpowiednich praw podmiotowi, wobec którego sankcja jest adresowana, tj.: w poinformowaniu o stawianych zarzutach, wyznaczeniu terminu przygotowania odpowiedniej obrony, poinformowaniu o zebranych dowodach, których ciężar przeprowadzenia spoczywa na organie orzekającym w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej, zapewnienia prawa do wysłuchania, uzasadnieniu decyzji nakładającej sankcje oraz kontroli tej decyzji w dwóch instancjach ( końcowo – przez sąd). W rozpoznawanej sprawie poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego, tj. skarżącego i organu, jest fakt stwierdzenia w czasie kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy naruszeń przepisów prawa zawartych we wskazanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej aktach prawnych. Sporna jest kwestia zakwalifikowania naruszeń prawa, a co za tym idzie – wysokość należnej kary pieniężnej. Skarżący nie kwestionuje, że w trakcie kontroli, dokumentowanej protokołem nr [...] doręczonym skarżącemu w dn. 21 stycznia 2013 r., kontrolujący stwierdzili naruszenia polegające na: skróceniu czasu dziennego odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku (dowód: patrz protokół z kontroli, załącznik w aktach adm.).Skarżący nie godzi się jednak z zarzutami naruszenia obowiązku wczytywania wymaganych danych dotyczących danego kierowcy i pojazdu i – w szczególności - z zarzutem nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień, podnosząc przy tym, że omawiane dane okazał, a brakujące w czasie kontroli ( być może z przyczyny niesprawności tachografu ) uzupełnił w ciągu 7 dni od dnia doręczenia protokołu z kontroli, czego nie wzięto pod uwagę przy wymiarze kary. W świetle zapisów protokołu z kontroli zarzuty skarżącego są uzasadnione. W omawianym protokole zaznaczono, że kontroli poddano (spośród 11 zatrudnionych kierowców) 4 kierowców za okres od 1 lutego 2012 r. do 30 listopada 2012 r. (1216 dni pracy), a byli to kierowcy: S. C., B. P., Z. S. i A. S. Ustaleń dokonywano jednak również odnośnie innego kierowcy – A. T.. W protokole zaznaczono również, że w trakcie kontroli pobrano łącznie, za pokwitowaniem, 64 pliki danych z kart kierowców i 14 plików danych z tachografów cyfrowych, nie wyszczególniając, kogo i jakich pojazdów dotyczą. Ponieważ powyżej znajdujący się zapis wyjaśnia, że "zażądano zapisy z kart kierowców i tachografów cyfrowych wszystkich zatrudnionych kierowców i użytkowników pojazdów w okresie objętym kontrolą , a kontrolowany podmiot przedstawił pliki z kart kierowców i tachografów cyfrowych" zachodzą istotne wątpliwości co do zakresu i ustaleń kontroli.(dowód: protokół kontroli – akta adm.). Wątpliwości te pogłębiają się gdy zważyć, że w dwa dni po doręczeniu protokołu kontroli i wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, A. L. dostarczył pliki cyfrowe z pojazdu o nr rej. [...] uzupełniające wskazane braki co do czasu aktywności kierowcy Z. S. za wskazany okres (dowód - akta adm.), a w aktach znajdują się wydruki z kart kierowcy Z. S. dotyczące okresu wyszczególnionego przez kontrolujących jako brak danych o aktywności tego kierowcy przez 32 dni . Stwierdzenie przez organ, że, cyt. " dostarczona przez przedsiębiorcę w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego płyta z danymi z pojazdu o nr rej. [...], jako okazanymi po kontroli, jak i złożone wyjaśnienia nie daje podstaw do odstąpienia od stwierdzonego naruszenia" (dowód: k- 6 decyzji organu I instancji) pozostaje w sprzeczności z przepisami i zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art.75, 77 § 1,78 § 1, 80 i 81 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Ponadto : okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 oraz - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Regułom powyższym, jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, organ I instancji uchybił, a organ odwoławczy , utrzymując w całości w mocy decyzję organu I instancji, powielił błędy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Dodać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do konkretnego zarzutu podniesionego w odwołaniu odnośnie udokumentowania przez przedsiębiorcę czasu pracy kierowcy Z. S. i nałożenia kary za "nieokazanie podczas kontroli wymaganych danych" zamiast, ewentualnie, zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia jako "udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień". Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art.81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, /.../, co ściśle koresponduje z oceną środka dowodowego, jakim jest w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, protokół z kontroli. Konfrontując powyższe ze znajdującymi się w aktach sprawy: protokołem z kontroli nr [...] z dnia 21 stycznia 2013 r., a w szczególności - jego zapisami odnośnie kontrolowanych kierowców, pobrania dokumentów przedłożonych przez przedsiębiorcę oraz opisu stwierdzonych naruszeń stwierdzić należy, że przyjęte przez organy obu instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy z treścią owych zapisów kolidują, co świadczy o nieprawidłowym zobrazowaniu rzeczywistego stanu rzeczy przyjętego za podstawę rozstrzygnięć. Ponieważ prawne konsekwencje nieprawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, jakie zawarto w zaskarżonych decyzjach obu instancji, tj. – kwalifikacja naruszeń prawa o transporcie drogowym i wysokość nałożonych kar pieniężnych wynikają z nich wprost, Sąd uchylił w całości zaskarżone decyzje oceniając, że naruszenia przepisów postępowania, jakiego dopuściły się organy, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dodać należy, że w pełni zasadny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy, powinnością którego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie ( art. 138 w zw. z art. 15 kpa ), w uzasadnieniu do decyzji utrzymującej w mocy w całości decyzję organu I instancji obarczoną opisanymi wadami, nie odniósł się w uzasadnieniu do swojej decyzji do zarzutów odwołania. Narusza to wyżej wymienione przepisy i dodatkowo - art. 107 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny w szczególności przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i ocenić zgromadzony materiał dowodowy, a zajęte w wyniku tej oceny stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.