III SA/Lu 368/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ; II. zasądza od Agencji Wspierania Przedsiębiorczości na rzecz R. S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej wymieniana jako Spółka lub Wnioskodawca) złożyła w dniu 1 października 2012 r. wniosek z dnia 30 września 2012 r. o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...] " w konkursie 07/RPOWL/1.1/2012 ogłoszonym w ramach I Osi Priorytetowej, Działania 1.2 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego 2007-2013 (RPO WL 2007-2013). Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej wymieniana także jako Agencja lub LAWP) pismem z dnia 20 lutego 2014 r., powołując się na art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.z.p.p.r.") oraz na dokumentację dla konkursu 07/RPOWL/1.1/2012, poinformowała Wnioskodawcę o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Podstawą odmowy było to, że projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego oceny merytorycznej "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Agencja wskazała, że głównym kosztem projektu jest zakup licencji na oprogramowanie przeznaczone na rynek medyczny. Wartość netto tego kosztu wynosi 982.500,00 zł, co stanowi ponad 93% wartości kosztów kwalifikowanych projektu (1.047.000,00 zł). Komisja Oceny Projektów (KOP) na etapie oceny merytorycznej ustaliła, że z informacji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej nie wynikało, na jakiej podstawie została oszacowana wartość kosztu. Zdaniem KOP opis projektu wskazany w dokumentacji aplikacyjnej nie dawał podstaw do stwierdzenia, że wartość ta jest racjonalna i efektywna. Z uwagi na powyższe, na etapie oceny merytorycznej (kryteria techniczno-ekonomiczne) Wnioskodawca został wezwany między innymi do wyjaśnienia, czy Wnioskodawca dokonał rozeznania rynku w celu wyboru najlepszej ekonomicznie oferty. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 14 grudnia 2013 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że wartość planowanej do zakupu licencji została oszacowana na podstawie przeprowadzonego rozpoznania rynku, które zostało dokonane w czerwcu 2012 r. Przy określaniu wysokości budżetu projektu uwzględniono rozwiązanie najbardziej oszczędne, którego wartość oszacowano na podstawie zwycięskiej oferty firmy A. W załączeniu do wyjaśnień Wnioskodawca dostarczył kopie zapytań ofertowych, oraz oferty A z dnia 3 czerwca 2012 r. na kwotę 982.500,00 zł netto, B z dnia 18 czerwca 2012 r. na kwotę 1.269.600,00 zł netto, C z dnia 10 czerwca 2012 r. na kwotę 1.190.700,00 zł netto oraz D z dnia 7 czerwca 2012 r. na kwotę 1.305.000,00 zł netto. Powyższe wyjaśnienie na etapie oceny merytorycznej zostało uznane przez specjalistów KOP za wystarczające, zatem projekt został dopuszczony do kolejnego etapu oceny merytorycznej (etap oceny strategicznej). W wyniku przeprowadzonej oceny projekt został umieszczony na liście rankingowej projektów wybranych do dofinansowania. Następnie, pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wnioskodawca został zaproszony do podpisania umowy o dofinansowanie oraz wezwany do dostarczenia dodatkowych załączników wymaganych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Podczas weryfikacji złożonych załączników, dokonano również analizy ofert cenowych na wykonanie oprogramowania przeznaczonego na rynek medyczny. Dane podmiotów, do których zostały skierowane zapytania ofertowe zostały dodatkowo zweryfikowane za pomocą Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). W toku tej weryfikacji Agencja ustaliła, że: 1/ przedsiębiorstwo A rozpoczęło działalność gospodarczą w dniu 6 sierpnia 2012 r., a więc nie mogło 2 miesiące wcześniej – w dniu 3 czerwca 2012 r. - złożyć oferty w odpowiedzi na zapytanie Wnioskodawcy; 2/ przedsiębiorstwo C rozpoczęło działalność gospodarczą w dniu 10 września 2012 r., a więc nie mogło 3 miesiące wcześniej - w dniu 10 czerwca 2012 r. - złożyć oferty w odpowiedzi na zapytanie Wnioskodawcy. W ocenie LAWP, przedstawionej w piśmie informującym o odmowie podpisania umowy, ustalenia te wskazują, że przedsiębiorstwa, które złożyły przedstawione przez Wnioskodawcę najniższe oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe z dnia 1 czerwca 2012 r., nie istniały tak w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych, jak i składania przedłożonych w ramach wniosku ofert. Datowana na dzień 3 czerwca 2012 r. oferta nieistniejącego w owym czasie przedsiębiorstwa A odwołuje się do wartości 982.500,00 zł - a więc tożsamej z przedstawioną przez Wnioskodawcę w pkt. E8 poz. 6 wartością kosztu "Zakup licencji". Agencja wskazała, że okoliczności te nie pozwalają na uznanie za prawdziwe stanowiska Wnioskodawcy, wyrażonego w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., iż przed złożeniem wniosku o dofinansowanie zostało przeprowadzone rozpoznanie rynku. LAWP wskazała, że według art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988195 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 312/1 z 23 grudnia 1995 r.), działania zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści, winny prowadzić do jej nieprzyznania. W ocenie Agencji Wnioskodawca dążył do przedstawienia oceniającym takich informacji, które potwierdzałyby przyjęte w projekcie założenia co do kosztów zakupu licencji, a tym samym pozwalały na uznanie, iż koszt zakup licencji jest w pełni racjonalny i efektywny. Agencja oceniła, że wobec stwierdzenia na podstawie obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, że dane przedstawione przez Wnioskodawcę są niezgodne z prawdą, a Wnioskodawca dążył do wzbudzenia przekonania, że nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie, nie ma możliwości udzielenia wsparcia publicznego na realizację przedmiotowego projektu. Wobec przedstawienia przez Wnioskodawcę nieprawdziwych danych – nie mogących stanowić podstawy do oceny racjonalności i efektywności poniesienia kosztów – nie sposób uznać, że koszt zakupu licencji w wysokości 982.500, 00 zł netto jest racjonalny i efektywny. Od powyższej informacji Spółka złożyła środek odwoławczy w postaci protestu, podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem Agencji, iż projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego oceny merytorycznej "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Zdaniem Spółki, zapytania ofertowe, kwestionowane przez LAWP, zostały skierowane nie do przedsiębiorstw, ale do osób fizycznych – programistów. Nie ma przy tym znaczenia, czy dane osoby fizyczne zarejestrowały działalność gospodarczą we właściwym rejestrze, czy też miały zamiar wykonać dany projekt w ramach umowy o dzieło lub zarejestrować działalność w okresie późniejszym. Wnioskodawca podniósł, że rejestracji w CEIDG podlega działalność gospodarcza osoby fizycznej, która działalność zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm., dalej wymienianej także jako u.s.d.g.), jest między innymi wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak zauważyła Spółka, w przypadku programistów, złożenie pojedynczej oferty nie wymaga takiej rejestracji. Przy czym Wnioskodawca zwrócił uwagę, że programiści już na etapie wstępnych rozmów (podjętych w maju 2012 r.) wyrazili gotowość ewentualnego zarejestrowania działalności gospodarczej, jeżeli współpraca miałaby mieć charakter zorganizowany i ciągły. Dalej Spółka podniosła, że w istocie rozmowy z programistami S. J. oraz M. K. prowadzone były od maja 2012 r. S. J. był wówczas programistą w jednej z największych firm informatycznych z branży medycznej w Polsce i faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej, gdyż nie uzgodnione jeszcze były warunki współpracy, trwały negocjacje. Na początku czerwca programista skonkretyzował swoją ofertę, przedstawiając ją Spółce ustnie na spotkaniu, a jej pisemne potwierdzenie zostało przekazane do LAWP. Spółka zaznaczyła, że współpracuje stale z S. J. od stycznia 2013 r. Ma to jej zdaniem świadczyć przeciwko zarzutowi LAWP, że podejmowała działania zmierzające do sztucznego wytworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Z kolei M. K. w maju 2012 r. był pracownikiem naukowym [...] w [...] i podobnie jak S. J., zarejestrował działalność gospodarczą dopiero wówczas, gdy faktycznie rozpoczął jej prowadzenie. Wcześniej skonkretyzował swoją ofertę na piśmie, jednak, z uwagi na wyższą cenę, Spółka nie zdecydowała się od razu na współpracę z programistą. Współpraca z M. K. rozpoczęła się od stycznia 2013 r. i trwała do końca roku 2013. Spółka podniosła, że wymienione wyżej osoby zostały bardzo starannie dobrane i pomimo tego, że nie prowadziły jeszcze wówczas działalności gospodarczej, to miały bardzo duże doświadczenie w branży, oferowały niższe ceny, bowiem nie ponosiły takich kosztów jak duże firmy informatyczne, a ponadto miały dostęp do dużej liczby programistów, którym mogły swobodnie podzlecać pisanie kodu źródłowego. Według Spółki działania wyżej opisane nie mogą być oceniane jako zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Działania takie są powszechnie stosowane i naturalne – w pierwszej kolejności prowadzi się rozeznanie i zbiera oferty wstępne, a dopiero po podjęciu ostatecznych decyzji formalizuje się współpracę. Spółka podkreśliła, że stwierdzenie LAWP, iż przedsiębiorstwa, które złożyły najniższe oferty, nie istniały tak w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych, jak i składania przedłożonych w ramach wniosku ofert, jest bezprzedmiotowe, ponieważ, zapytania ofertowe były kierowane także do konkretnych osób, a nie przedsiębiorców. Osoby te istniały zarówno w dacie kierowania do nich ofert, jak i składania przedłożonych w ramach wniosku ofert. Pismem z dnia 19 marca 2014 r. LAWP, na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r., rozstrzygnęła powyższy protest uznając go za niezasadny. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą negatywnej oceny projektu było stwierdzenie, że dane przedstawione przez Wnioskodawcę na etapie oceny merytorycznej, mające uzasadniać przyjęcie, że objęty projektem koszt zakupu licencji jest racjonalny i efektywny, są niezgodne z prawdą, a Wnioskodawca dążył do wzbudzenia przekonania, że nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie. Powyższe stanowisko Agencja oparła na ustaleniu, że dwie spośród czterech ofert, przedstawionych uprzednio przez Wnioskodawcę, zostały przedstawione w czerwcu 2012 r. przez przedsiębiorstwa, które w owym czasie nie istniały. Zdaniem oceniających, okoliczność ta nie pozwalała na uznanie za prawdziwe stanowiska Spółki, że przed złożeniem wniosku o dofinansowanie zostało przeprowadzone rozpoznanie rynku. Zdaniem LAWP, oznacza to, że projekt Wnioskodawcy nie spełnia kryterium “Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Według LAWP argumentacja przedstawiona w proteście wyklucza uznanie jej za uzasadniającą przekazanie projektu do ponownej oceny. Organ wskazał, że w treści środka odwoławczego Wnioskodawca przedstawił oświadczenia w sposób oczywisty sprzeczne z tymi, które przedstawiono w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. W piśmie tym Wnioskodawca, odpowiadając na pytania specjalistów KOP, potwierdził, że dokonał rozeznania rynku, w toku którego uzyskał "zwycięską ofertę" z dnia 3 czerwca 2012 r. złożoną przez firmę A. Ustalenie, że przedsiębiorstwo A rozpoczęło działalność gospodarczą w dniu 6 sierpnia 2012 r., prawidłowo – według LAWP – stało u podstawy uznania, że dokumenty przedstawione na etapie oceny nie mogą stanowić potwierdzenia efektywności i racjonalności wydatku. Odnosząc się do twierdzenia Wnioskodawcy w proteście, że oferty kierował do osób fizycznych LAWP stwierdziła, że Wnioskodawca powołał w proteście, iż oferty skierował do osób fizycznych, tymczasem dokumenty przedstawione z pismem z dnia 14 grudnia 2013 r. nie informują o takim założeniu. Ani pismo Wnioskodawcy, ani przedstawione przez niego zapytania ofertowe i oferty nie dawały oceniającym możliwości przyjęcia, że - jak podnoszone jest w proteście dwa spośród czterech zapytań ofertowych skierowano do uprzednio wyspecyfikowanych osób fizycznych. Przeciwnie, Wnioskodawca powoływał, że zwycięska oferta została złożona przez firmę A. Odwołanie się przez Wnioskodawcę w sposobie przedstawienia oferty firmy A, do pojęcia ‚"zwycięskiej oferty", jak również przedłożenie w LAWP czterech jednobrzmiących zapytań ofertowych mogło sugerować, że aplikujący, celem ustalenia wartości zamówienia, odwołał się do otwartej, konkurencyjnej procedury porównania cen, do której odwołują się Wytyczne dla Wnioskodawców. Tymczasem w treści protestu Wnioskodawca odwołał się do okoliczności nowej, nie powoływanej w treści pisma z dnia 14 grudnia 2013 r., a mianowicie, że miało dojść w maju 2012 r. do rozmów z S. J. oraz M. K. oraz negocjacji z S. J. O tym, że Wnioskodawca prowadził rozmowy i negocjacje z potencjalnymi oferentami, nie byli informowani specjaliści KOP. Oświadczenie w treści protestu, że Wnioskodawca prowadził w maju 2012 r. negocjacje z S. J., które miały doprowadzić do złożenia przez niego, na początku czerwca 2012 r., ustnej oferty jest sprzeczne z dokumentacją, jaką przedstawił Wnioskodawca w LAWP na etapie oceny merytorycznej. W świetle materiałów, przedstawionych KOP, to Wnioskodawca w dniu 1 czerwca 2012 r. miał zapoznać Pana S. J. z zapytaniem ofertowym, na podstawie którego miał on w dniu 3 czerwca 2012 r. złożyć ofertę pisemną. Według LAWP, zawarte w środku odwoławczym oświadczenie Wnioskodawcy, że przekazał do LAWP pochodzące z września 2012 r. pisemne potwierdzenie oferty S. J., jest niewiarygodne, ponieważ w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. Wnioskodawca poinformował o przedłożeniu w LAWP odpowiedzi na powstałe w czerwcu 2012 r. zapytania ofertowe i nie wskazywał, by którakolwiek z nich miała zostać następnie, z nieoznaczonych powodów, potwierdzona we wrześniu 2012 r. Organ nie zaakceptował także przedstawionej w treści protestu argumentacji Wnioskodawcy dotyczącej powodów, dla których miał wysłać oferty do osób fizycznych, które nie prowadziły jeszcze działalności gospodarczej. Argumentacja, że osoby takie oferowały niższe ceny ze względu na brak takich kosztów, jak duże firmy informatyczne. nie może zostać - według LAWP - zaakceptowana, skoro dwa spośród czterech zapytań ofertowych, z których wywodzona była konkurencyjność procedury wysłano do działających w czerwcu 2012 r. przedsiębiorstw. Organ zauważył, że oferty złożone w czerwcu 2012 r. przez A oraz C zostały sformułowane jak przez działające w obrocie przedsiębiorstwa, odwołując się do wyliczenia należnego podatku od towarów i usług. W ocenie LAWP brak podstaw do zaakceptowania zarzutów protestu wynika nie tylko ze stwierdzenia rozbieżności między nimi, a argumentacją i dokumentami przedstawionymi uprzednio przez Wnioskodawcę na etapie oceny merytorycznej, ale także bezpośrednio z treści środka odwoławczego. Przyjęcie bowiem za protestem, że w maju 2012 r. Wnioskodawca prowadził rozmowy i negocjacje z S. J. w przedmiocie oferty przygotowania oprogramowania objętego projektem złożonym w LAWP, zobowiązuje do ustalenia, że procedura wysłania zapytań ofertowych, na którą powoływał się Wnioskodawca w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., nie miała charakteru rzetelnego rozpoznania rynku, ale nakierowana była jedynie na formalne wykazanie przed LAWP, że wartość oferty firmy A była najniższa spośród zebranych. Jeżeli zatem Wnioskodawca ustalał wartość zamówienia w drodze prowadzonych w maju 2012 r negocjacji z S. J., to skierowanie do niego w dniu 1 czerwca 2012 r. zapytania ofertowego - pomijającego powołanie informacji o uprzednio przeprowadzonych z nim negocjacjach - może być rozpatrywane wyłącznie w kontekście przygotowywania dokumentacji, nakierowanej na wzbudzenie w LAWP przekonania o kwalifikowalności wydatków. Wnioskodawca, za pismem z dnia 14 grudnia 2014 r. przedstawił zapytania ofertowe oraz oferty, z których miała być wybrana oferta "najlepsza" - tym samym formalnie wypełniając wymogi wezwania do wyjaśnień, wystosowanego przez LAWP w dniu 6 grudnia 2013 r. O ile jednak Wnioskodawca na etapie oceny wniosku przedstawił specjalistom KOP takie informacje i deklaracje, które odpowiadały wezwaniu do wyjaśnień, to już w treści protestu powołał nowe okoliczności, podważające wiarygodność uprzednio złożonych oświadczeń. Wobec powyższego, treść protestu w istocie potwierdza stanowisko oceniających, wyrażone w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., że Wnioskodawca, przedkładając za pismem z dnia 14 grudnia 2013 r. określone zapytania ofertowe i oferty, dążył do wzbudzenia w KOP przekonania, iż nie istnieją przeszkody dla dokonania pozytywnej oceny projektu. Nadto Agencja podniosła, że Wnioskodawca wskazał, iż S. J. był w okresie od maja do czerwca 2012 r programistą w jednej z największych firm informatycznych z branży medycznej w Polsce - nie ujawniając jednakże firmy tego przedsiębiorstwa. Rozstrzygając zarzuty protestu zweryfikowano, na podstawie informacji publicznie dostępnych w sieci Internet, że S. J. w okresie od maja 2010 r do lipca 2012 r., był pracownikiem [...], zatrudnionym na stanowisku programisty. LAWP ustaliła że S. J. był pracownikiem tego samego przedsiębiorstwa, w którym od lipca 2007 r. do czerwca 2011 r. zatrudniony był - na stanowisku informatyka i starszego informatyka - członek zarządu Wnioskodawcy, A. B.. Doświadczenie i wykształcenie A. B. zostało przedstawione w pkt. C6a Biznes Planu. Mając powyższe na uwadze, Agencja zwróciła uwagę, że w świetle Rozdziału I.6.1 Wytycznych dla Wnioskodawców, określających zasady kwalifikowania wydatków w ramach projektów, przedstawianych w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL, gdyby Wnioskodawca samodzielnie - opierając się na doświadczeniu i wykształceniu swojej kadry - opracował oprogramowanie, będące przedmiotem projektu, nie mógłby uzyskać refundacji poniesionych na ten wydatków ze środków RPO WL. Zlecenie wykonania autorskiego projektu Wnioskodawcy (tak opinia o innowacyjności przedstawiona do aplikacji) podmiotowi trzeciemu, otwierało możliwość uzyskania refundacji wydatków ze środków publicznych. Warunkiem uzyskania refundacji jest dokonanie porównania cen nabytych towarów czy usług z cenami rynkowymi, do czego odwołują się Wytyczne dla Wnioskodawców. Porównanie takie Wnioskodawca przedstawił na etapie oceny, jednakże w świetle oświadczeń objętych protestem, oraz ustaleń poczynionych na etapie jego rozpatrywania, nie może być ono uznane za wiarygodne. Wobec tego, w ocenie LAWP, należy uznać, że prawidłowo oceniający podnieśli, iż w niniejszej sprawie Wnioskodawca działał w kierunku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Powyższe w świetle art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 312/1 z 23 grudnia 1995 r.), obligowało do odmowy udzielenia wsparcia ze środków Programu. LAWP, odnosząc się do treści protestu, podkreśliła, że w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. informującym o negatywnej ocenie wniosku, oceniający nie zarzucili Wnioskodawcy wytworzenia w grudniu 2013 r. ofert datowanych na 3 i 10 czerwca 2012 r., ale wskazali na takie ustalenia faktyczne, które wyłączyły możliwość uznania oznaczonych dokumentów za wiarygodne i wobec tego potwierdzające efektywność i racjonalność wydatku na zakup licencji, którego wartość Wnioskodawca oznaczył na 982.500,00 zł netto. Podstawą negatywnej oceny było stwierdzenie, że informacje przedstawione przez Wnioskodawca nie są przejrzyste, ale wskazują na dążenie do sztucznego wytworzenia warunków dla uznania kwalifikowalności przedstawionego kosztu. Równocześnie Wnioskodawca w treści. protestu odwołał się do takich okoliczności, mających uzasadniać efektywność i racjonalność wydatków przedstawionych we wniosku, które podważają wiarygodność oświadczeń, przedstawionych na etapie oceny merytorycznej w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o stwierdzenie, że rozstrzygnięcie z dnia 19 marca 2014 r. zostało powzięte w sposób naruszający prawo. Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LAWP. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie art. 30b ust. 9 pkt 1) u.z.p.p.r., poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo istnienia przesłanek do jego uwzględnienia oraz podstaw do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Nadto Spółka zarzuciła Agencji dokonanie wadliwej, niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, oceny materiału dowodowego w sprawie, poprzez uznanie, że dane przedstawione przez Spółkę na etapie oceny merytorycznej, mające uzasadniać przyjęcie, że objęty projektem koszt zakupu licencji jest racjonalny i efektywny, są niezgodne z prawdą, a Spółka dążyła do wzbudzenia przekonania, iż nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę LAWP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu informacji o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia o negatywnym wyniku procedury odwoławczej pod względem zgodności z prawem przeprowadzana jest w oparciu o przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej dalej jako P.p.s.a.) w związku z art. 30c u.z.p.p.r. Ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, przy czym nie jest to ocena dowolna, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Kontrola sądowoadministracyjna z kolei sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza reguł zawartych w systemie realizacji programu w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej oceny projektu, Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu przeprowadzona została w sposób niezgodny z prawem. Istotne zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadzają się nie tylko i nie tyle do kwestii, czy aplikująca Spółka należycie uzasadniła koszty kwalifikowane projektu, a ściślej rzecz ujmując, czy Wnioskodawca rzetelnie dokonał porównania cen nabytych towarów i usług z cenami rynkowymi i dysponuje dowodami tego porównania, ale także obejmują kwestię, czy przyczyny negatywnej oceny projektu, przedstawione w piśmie Agencji zaskarżonym następnie protestem, oraz treść protestu i kolejne ustalenia LAWP, dawały podstawę do uznania protestu za niezasadny, a tym samym do ostatecznej negatywnej oceny projektu w ramach procedury odwoławczej. Negatywne rozstrzygnięcie protestu oparte zostało na stanowisku Agencji, że projekt Wnioskodawcy nie spełnia kryterium “Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów". Podstawą negatywnej oceny projektu było stwierdzenie, że dane przedstawione przez Wnioskodawcę na etapie oceny merytorycznej, mające uzasadniać przyjęcie, że objęty projektem koszt zakupu licencji jest racjonalny i efektywny, są niezgodne z prawdą, a Wnioskodawca dążył do wzbudzenia przekonania, że nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Agencji zaprezentowane w rozstrzygnięciu protestu jest co najmniej przedwczesne i nie mogło być przedstawione w rozstrzygnięciu protestu, bowiem oparte było na okolicznościach, które nie były rozważane w ocenie projektu, przedstawionej w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., od której to oceny Wnioskodawca złożył środek odwoławczy w postaci protestu. Natomiast te okoliczności, przedstawione w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., które były w opinii oceniających podstawą do odmowy podpisania umowy (sprowadzające się w rzeczywistości do braku statusu przedsiębiorcy wpisanego do CEIDG po stronie dwóch oferentów, których oferty wykorzystał Wnioskodawca) nie mogły być samodzielnie podstawą negatywnej oceny projektu. Problematyka kosztów kwalifikowalnych została uregulowana między innymi w Wytycznych dla Wnioskodawców. Z Rozdziału I.6.1 Wytycznych wynika, że wydatek jest kwalifikowalny jeżeli: - jest zgodny z postanowieniami Programu Operacyjnego; - został poniesiony w ramach projektu realizowanego z udziałem środków europejskich i dotacji celowej (tylko wydatki dotyczące projektów realizowanych w ramach działań współfinansowanych ze środków europejskich i dotacji celowej mogą być zrefundowane ze środków europejskich i dotacji celowej); - jest niezbędny do realizacji celów projektu - jest to podstawowa zasada kwalifikowalności wydatków w ramach Funduszy Strukturalnych; - jest efektywny (to jest, jeżeli zachowano zasadę osiągnięcia najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach); w celu zapewnienia efektywności przedsiębiorca powinien np. dokonać porównania cen nabytych towarów i usług z cenami rynkowymi i dysponować dowodami tego porównania na wypadek kontroli; - jest racjonalny (to jest potwierdzony przez fakturę przedstawioną do refundacji w ramach środków europejskich i dotacji celowej i stanowi optymalny pod względem ekonomicznym i technicznym sposób wdrożenia i realizacji projektu); - jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania. Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru projektu, jak i podczas jego realizacji. Z powyższego wynika, że Wnioskodawca aby uzasadnić, iż wydatek jest kwalifikowalny, powinien, na przykład, dokonać porównania cen nabytych (mających być nabytymi) towarów i usług z cenami rynkowymi i dysponować dowodami tego porównania na wypadek kontroli. Taki sposób redakcji Wytycznych świadczy o tym, że jest to tylko jeden ze sposobów uzasadnienia kosztów kwalifikowalnych związanych z przedsięwzięciem określonym w aplikacji konkursowej. W niniejszej sprawie Wnioskodawca zdecydował się na przedłożenie czterech ofert, pochodzących od A, B, C, D. Przy czym, LAWP odmawiając podpisania umowy i informując o tym w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. zarzuciła jedynie, że dwie spośród czterech ofert, w tym oferta najniższa, zostały złożone przez podmioty nieistniejące. W rzeczywistości chodziło o osoby, które w chwili składania ofert nie prowadziły działalności gospodarczej i nie były wpisane do CEIDG. Według Agencji, przedsiębiorstwa, które złożyły najniższe oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nie istniały w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych, jak i składania ofert. Takie ustalenie doprowadziło Agencję do wniosku, że nie można uznać za prawdziwe stanowiska Wnioskodawcy wyrażonego w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., że przed złożeniem wniosku o dofinansowanie zostało przeprowadzone rozpoznanie rynku. Według Agencji dane przedstawione przez aplikującego są niezgodne z prawdą, a Wnioskodawca dążył do wzbudzenia przekonania, że nie istnieją przeszkody do zawarcia umowy o dofinansowanie. W związku z tym – wobec przedstawienia przez Wnioskodawcę nieprawdziwych danych, nie mogących stanowić podstawy do oceny racjonalności i efektywności poniesienia kosztów – nie sposób uznać, że koszt zakupu licencji jest racjonalny i efektywny. Ocena Agencji uzasadniona w opisany wyżej sposób w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. nie może być zaakceptowana, ponieważ opiera się na błędnym założeniu, że dopiero wpis do CEIDG statuuje podmiot, określony przez Agencję jako "przedsiębiorstwo", do którego może być skierowane zapytanie ofertowe i który jest zdolny do przedstawienia oferty pozwalającej na rozeznanie rynku. Tak oczywiście nie jest, ponieważ wpisowi do CEIDG podlega nie przedsiębiorstwo lecz przedsiębiorca będący osobą fizyczną (art. 14 ust. 2 u.s.d.g.). Wpis do CEIDG nie tworzy zatem podmiotu, a jedynie rejestruje, że osoba fizyczna stała się przedsiębiorcą, czyli osobą prowadzącą działalność gospodarczą we własnym imieniu (art. 4 ust. 1 i art. 2 u.s.d.g.). Przy tym, zgodnie z art. 14 ust. 1 i ust. 3 u.s.d.g., przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do CEIDG, albo później, jeżeli zdeklaruje to we wniosku. Należy wspomnieć, że w ustawie w swobodzie działalności gospodarczej pojęcie przedsiębiorstwa nigdy nie występuje jako określenie podmiotu, a jedynie w kontekście ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 55 ust. 1) oraz miejsca prowadzenia działalności gospodarczej jako miejsca kontroli (art. 82 ust. 1a i 1b). Zatem ustalenie przez LAWP w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r., że przedsiębiorstwa, które złożyły najniższe oferty w odpowiedzi na zapytanie ofertowe, nie istniały w dacie kierowania do nich zapytań ofertowych jest o tyle błędne, że nie można w ogóle wiązać z wpisem do CEIDG kwestii istnienia bądź nie istnienia podmiotu. Prawidłowe ustalenie powinno być takie, że niektóre oferty zostały złożone przez osoby fizyczne, które w danej chwili nie prowadziły działalności gospodarczej i nie miały statusu przedsiębiorców. Ta ostatnia okoliczność także oczywiście może podlegać ocenie w kontekście prawidłowego wykazania przez Wnioskodawcę efektywności planowanych wydatków. Jednak taka ocena nie została przeprowadzona przy podejmowaniu decyzji o odmowie podpisania umowy, ponieważ oceniający skupili się na nieprawidłowym ustaleniu, że oferty zostały skierowane do podmiotów ("przedsiębiorstw") nieistniejących. Z tego błędnego ustalenia został wyprowadzony wniosek, że nieprawdziwe jest stanowisko Wnioskodawcy, że przeprowadził rozpoznanie rynku oraz dalszy wniosek, że podjął działania zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Oczywiście nie można wykluczyć, że wniosek oceniających jest prawidłowy, mimo oparcia się na błędnej przesłance. Jednakże wówczas wniosek taki jest nieweryfikowalny, a więc nie może być zaakceptowany, jako wynik prawidłowo przeprowadzonej oceny. Zatem już tylko z tej przyczyny środek odwoławczy w postaci protestu powinien być uznany za zasadny, a wniosek przywrócony do ponownej oceny. Należy wskazać, że Wytyczne dla wnioskodawców w żaden sposób nie przesądzają w jaki sposób należy wykazywać efektywność wydatków. Nie przesądzają też, że w razie wybrania wskazanego jako przykładowego sposobu porównywania cen (Rozdział I.6.1, strona 68), należy zebrać oferty od przedsiębiorców prowadzących w danym czasie działalność gospodarczą, albo przynajmniej wpisanych do CEIDG lub do Krajowego Rejestru Sądowego. W badanej sprawie Agencja rozpatrując protest nie ograniczyła się tylko akceptacji wniosków oceniających opartych na błędnej przesłance, ale także dokonała dodatkowej oceny wniosku na podstawie nowych okoliczności ujawnionych przez samego Wnioskodawcę w treści protestu oraz ustalonych w toku badania protestu. Taki sposób badania protestu nie może być zaakceptowany przez Sąd, ponieważ zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców (Rozdział II.2.3.1.7) rozstrzygnięcie protestu dotyczy jedynie zarzutów podniesionych w proteście. W konsekwencji zatem rozstrzygnięcie takie może odnosić się tylko do ustaleń, przesłanek i wniosków zaprezentowanych w zaskarżonej protestem ocenie. Wynika z powyższego, że wskazane wyżej nowe okoliczności i wnioski z nich wynikające mogłyby być uwzględnione dopiero przy okazji dokonywania ponownej oceny projektu. Tak ukształtowana procedura odwoławcza prawidłowo zapewnia wnioskodawcom możliwość pełnej weryfikacji oceny projektu w ramach działania instytucji zarządzającej lub pośredniczącej przed uruchomieniem ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej. W sytuacji kiedy negatywna ocena projektu oparta w niniejszej sprawie jedynie na okolicznościach przedstawionych w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. nie mogłaby zostać zaakceptowana, to zaakceptowanie tej oceny na podstawie nowych okoliczności ujawnionych przez samego Wnioskodawcę w treści protestu oraz ustalonych w toku badania protestu, narusza przedstawione wyżej reguły procedury odwoławczej, ponieważ pozbawia Wnioskodawcę prawa do zbadania w drodze odwołania prawidłowości nowej w gruncie rzeczy oceny projektu. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w badanej sprawie ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.). Powyższe nie oznacza, że wszystkie nowe okoliczności ujawnione przez samego Wnioskodawcę w treści protestu oraz ustalone w toku badania protestu pozostają bez znaczenia. Okoliczności te mogą być bowiem brane pod uwagę przy ocenie wniosku przywróconego do ponownej oceny – z zachowaniem zasady, że będą miały znaczenie tylko dla oceny zakwestionowanej w proteście, a wyniki pierwotnej oceny w zakresie pozostałych kryteriów pozostaną bez zmian (Wytyczne - Rozdział II.2.3.1.8). Zatem wszystkie nowe okoliczności w ramach badania kryterium "Koszty kwalifikowane są uzasadnione ze względu na osiągnięcie planowanych rezultatów" mogą być rozważone także w celu zbadania tezy, czy Wnioskodawca podjął działania zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Przy tym Agencja akceptując ustalenie, że wszystkie zebrane oferty pochodziły od podmiotów istniejących, tylko o różnym statusie w świetle przepisów u.s.d.g., powinna rozważyć czy rzeczywiście zachowanie Wnioskodawcy stwarzało pozory, że skierował oferty do przedsiębiorców, a nie dowolnych podmiotów, jeżeli tak, jakie to ma znaczenie oraz czy przedstawiane przez Wnioskodawcę wyjaśnienie pozwala na zanegowanie tezy, że Wnioskodawca podjął działania zmierzające do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 461).