I OSK 2311/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 913/13 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 913/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił W. B. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresach: od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w wysokości 10.409,26 zł wraz z ustawowymi odsetkami; od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. w wysokości 12.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami; od dnia 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. w wysokości 12.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że W. B. legitymował się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym do dnia 30 listopada 2014 r. i z tego tytułu pobierał zasiłek stały w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 listopada 2014 r. Za okres od 1 października 2008 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji wpłynęły tylko dwie wpłaty, wyegzekwowane przez komornika sądowego. Zdaniem Kolegium strona ma możliwość podjęcia zatrudnienia, bowiem jest osobą w wieku 51 lat, a ustalona niezdolność do pracy miała charakter okresowy, bowiem orzeczona została do 30 listopada 2014 r. a brak jest okoliczności, które wskazywałyby, że nie może zarobkować w przyszłości. Ponadto Kolegium podkreśliło, że W. B. ówcześnie korzystał z zasiłku stałego, który nie podlegał egzekucji. Ówczesny stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu podjęcie starań w kierunku poprawy sytuacji finansowej, jednak nie była to okoliczność pozwalająca na wyjątkowe potraktowanie i uwolnienie od obowiązku zwrotu, poprzez umorzenie należności. Kolegium podkreśliło też, że w przypadku pogorszenia się możliwości zarobkowych i majątkowych strona może ubiegać się, aby sąd zmienił orzeczenie w przedmiocie alimentów. Kolegium uznało, że wprawdzie sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego mogła – co do zasady – stanowić przesłankę do umorzenia, niemniej jednak nie należało pochopnie umarzać należności dłużnika, gdyż jego sytuacja finansowa może ulec zmianie w przyszłości w wyniku podjęcia pracy zarobkowej, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. W skardze na powyższą decyzję W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że z otrzymywanego zasiłku ponosił koszty utrzymania mieszkania, musiał także opłacić zaległe rachunki za czynsz, gaz i energię elektryczną. Z uwagi na stan zdrowia nie był w stanie utrzymywać swoich dzieci, a po sprzedaży lasu, który odziedziczył w spadku po ojcu, całą kwotę, tj. około 25.000 zł przekazał do Funduszu Alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, wskazał: Wyjątkowość instytucji zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego oznacza konieczność interpretowania przepisów ją regulujących w sposób ścisły, a nie rozszerzający, zatem umorzenie należności powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby takie szczególne okoliczności miały miejsce. Okolicznością taką nie jest z pewnością status bezrobotnego oraz problemy zdrowotne. Skarżący ma 51 lat, wyuczony zawód i brak jest podstaw do uznania, że obecna sytuacja skarżącego będzie mieć charakter stały i w przyszłości nie ulegnie ona zmianie. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie może wykonywać każdego rodzaju pracy, nie jest to okolicznością uzasadniającą uwzględnienie jego wniosku. Również fakt, że skarżący leczy się z powodu dolegliwości zdrowotnych, nie uprawnia do uznania, że ich charakter i rozmiar całkowicie wykluczają skarżącego z możliwości podjęcia pracy odpowiadającej jego możliwościom fizycznym i psychicznym. W tych okolicznościach zasadnie organy uznały, iż sytuacja dochodowa skarżącego, jakkolwiek jest trudna, to nie uzasadnia umorzenia ciążących na nim należności z tytułu wypłaconych na rzecz dzieci świadczeń alimentacyjnych. Ponadto wniosek skarżącego dotyczył umorzenia należności z tytułu wypłaconych na rzecz jego dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ będąc związany tym wnioskiem nie mógł zatem rozważać zastosowania innych możliwości przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228), tj. odroczenia terminu płatności bądź rozłożenia należności na raty. Strona, jeśli uzna to za właściwe uprawniona jest zatem do złożenia kolejnych wniosków o zastosowanie tego typu ulg. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) polegające na mylnym przyjęciu, że przesłanki dotyczące sytuacji dochodowej oraz rodzinnej dłużnika nie zostały przez skarżącego spełnione; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez tolerowanie wadliwości ustaleń stanu faktycznego w sprawie przez organy administracji w związku z naruszeniem przez organy art. 7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezastosowanie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony w niniejszej sprawie, art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji działanie nieuwzględniające zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz umożliwić uregulowanie jego sytuacji prawnej w oparciu o obowiązujące prawo, przy czym powyższe uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji SKO, a także poprzedzającej ją decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej obydwu decyzji z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, art. 6 k.p.a. przez oba organy administracyjne przez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, przytaczanie w podstawie prawnej obydwu decyzji przepisów prawa, których zastosowanie nie zostało należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, art. 11 k.p.a. przez oba organy administracyjne przez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania dwóch niesłusznych decyzji, art. 136 k.p.a., w tym nieustalenie należycie stanu faktycznego mniejszej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy powinny przede wszystkim dokonać prawidłowego ustalenia dochodu rodziny skarżącego, czego jednak nie uczyniły i doszło do wydania niesłusznych decyzji; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie dokonano analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego w sposób prawidłowy, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku; 4) naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a., a w konsekwencji, przyjęcie, iż organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i trafnie rozważyły przesłanki umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaakceptował bowiem decyzje wydane w stanie faktycznym niespełniającym wymogów wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, statuowaną art. 7 k.p.a., organ administracji ma obowiązek z urzędu lub na wniosek strony podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęcie tych niezbędnych czynności służyć ma ustaleniu stanu faktycznego sprawy tak, aby można ją było rozstrzygnąć decyzją co do jej istoty – art. 104 i 1 k.p.a. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przez wykazanie przesłanek, od których załatwienie istoty sprawy zależy pozwala także, w razie poddania rozstrzygnięcia kontroli sądowoadministracyjnej, na ocenę która ze stron stosunku administracyjnoprawnego ma rację. Inaczej mówiąc, czy w sprawie nie ma żadnych wątpliwości do tego, że orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, stanowiącym podstawę jego wydania. W niniejszej sprawie przedmiotem było umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Kwestię tę reguluje art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), dalej "ustawa". Przepis ten daje organowi właściwemu dłużnika uprawnienie do umorzenia tych należności, przewidując przesłanki, których spełnienie pozwala na wydanie decyzji o umorzeniu. Ustęp 1 tego artykułu przewiduje możliwość umorzenia, 30% należności, jeżeli egzekucja jest skuteczna przez okres 3 lat, 50% jeżeli egzekucja skuteczna jest przez 5 lat i 100% jeżeli egzekucja jest skuteczna przez 7 lat, w końcowym przypadku w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast art. 2 przewiduje, że należność może być umorzona łącznie odsetkami w całości lub w części, odroczony termin płatności, rozłożona na raty, jeżeli sytuacja dochodowa i rodzinna za tym przemawia. Otrzymawszy zatem wniosek dłużnika alimentacyjnego, organ administracji jest obowiązany ustalić czy z dokumentów sprawy wynika, że można zastosować umorzenie i na jakiej podstawie. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości co do tego, że W. B. jest dłużnikiem alimentacyjnym i jego należność do spłaty, na dzień wydania decyzji pierwszej instancji, wynosiła 34.409,26 zł z odsetkami, że z tych należności zostały wyegzekwowanie kwoty – łącznie 1.626,38 zł w 2009 r. i 2012 r. Te okoliczności wskazywały, że ust. 1 art. 30 ustawy nie może stanowić podstawy rozpoznania wniosku o umorzeniu, natomiast należy rozpatrzyć ten wniosek w świetle ust. 2 art. 30 – co właściwie stwierdziły organy. Ten przepis stanowi też podstawę rozstrzygnięcia. Stanowi on, o czym już wyżej, iż organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzy jego należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Decyzja o umorzeniu należności jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co z tego przepisu wyraźnie wynika, skoro mówi on, że organ może umorzyć, odroczyć, rozłożyć na raty należności. Działanie w ramach uznania nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu, ale wykazanie, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia podania strony, przy uwzględnieniu przesłanek stawianych przez przepis. Takimi są sytuacje dochodowa i rodzinna, gdyż te okoliczności art. 30 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie jego należności z tytułu wpłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uwzględnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej musi polegać na ustaleniu czy i jakie dochody posiada dłużnik alimentacyjny, jakie ma możliwości uzyskiwania dochodów, jakie wydatki ma konieczne do poniesienia, jaka jest jego sytuacja rodzinna, czy prowadzi gospodarstwo domowe sam, czy z innymi członkami rodziny, czy i jaki ma to wpływ na budżet dłużnika, itp. Ustalenie tych okoliczności i poddanie ich analizie będzie pozwalało na załatwienie sprawy co do jej istoty – umorzenie, bądź nie umorzenie. W postępowaniu organy ustaliły wysokość zasądzonych alimentów, wiek skarżącego, orzeczoną niepełnosprawność, wysokość uzyskiwanego dochodu, zdobyty zawód. Odmowę umorzenia należności, wynikającą z tych okoliczności, uzasadniły tym, że W. B. ma 51 lat, wyuczony zawód, zatem ma możliwość podjęcia zatrudnienia. To bowiem w istocie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, stanowiło podstawę odmowy. Teoretycznie rzecz biorąc nie można odmówić racji takiej ocenie. Człowiek, który ma 51 lat, wyuczony zawód i nie jest niepełnosprawny trwale może podjąć pracę. Jednak takie twierdzenie musi być czymkolwiek poparte. Skoro skarżący ma możliwość podjęcia pracy, ale nie pracuje, to konieczne było wykazanie, że brak aktywności zawodowej wynika z jego winy. Należało udowodnić, że na terenie Lublina lub w jego okolicach jest praca, którą skarżący mógłby wykonywać, odpowiadająca jego zdobytemu zawodowi lub możliwościom, że oferty pracy miał, lecz z nich nie skorzystał. Z akt sprawy nic takiego nie wynika, żadnych działań w tym zakresie organy nie poczyniły, zatem twierdzenie o możliwości podjęcia zatrudnienia jest tylko gołosłowne. Okoliczność sprawy – skierowanie do szpitala w Choroszczy, wyjaśnienia lekarzy skarżącego co do jego schorzenia – raczej świadczą o tym, że mimo iż jest on człowiekiem w sile wieku z wyuczonym zawodem, nie ma on możliwości podjęcia pracy. Uwzględnienie zatem, nakazanej art. 30 ust. 2 ustawy, przesłanki sytuacji dochodowej było tylko teoretyczne. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie było zatem podstaw do odmowy umorzenia należności. Artykuł 30 ust. 2 ustawy pozwala, obok umorzenia należności w całości lub w części, odroczyć termin jej płatności lub rozłożyć na raty. Wniosek skarżącego dotyczył umorzenia należności alimentacyjnych, a organy stwierdziły, iż w takim razie inna z form ulgi nie była możliwa do zastosowania. Sam z siebie organ nie mógł zastosować odroczenia lub rozłożenia na raty, jeśli wniosek dotyczył umorzenia, jednak organ mógł i powinien zastosować art. 9 k.p.a. Powinien był pouczyć skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, o jego uprawnieniach i obowiązkach, aby móc ustalić czy wniosek sprowadza się tylko do umorzenia należności. W ponownym postępowaniu organ ustali czy W. B. ma rzeczywistą realną szansę na zatrudnienie, a co za tym idzie czy będzie istniała możliwość spłaty przez niego zadłużenia, czy też taka szansa nie istnieje. Jeśli okaże się, że nie ma żadnej możliwości zatrudnienia i zmiany swojej sytuacji dochodowej to umorzenie należności będzie odpowiadało dyspozycji art. 30 ust. 2 ustawy, gdyż domaganie się zwrotu narastającego długu będzie zwykła fikcją. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718). O wynagrodzeniu radcy prawnego ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.