VII SA/Wa 2721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej skargę oddala I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. B. na postanowienie Starosty [...]z dnia [...]lipca 2013 r. znak [...]odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...] – budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną na działce o nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...]podał, że pismem z dnia [...]stycznia 2013 r. K. B. zwrócił się do Starosty [...]o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...]– budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną na działce o nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...], ze względu na pominięcie go jako strony w tym postępowaniu oraz o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Starosta [...]postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, wskazując, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której jest ona realizowana, a w związku z tym wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania. 3. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...]wskazał, że stosownie do treści art. 152 § 1 kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem ma miejsce wtedy gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Jednak, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt IV SA 2311/96), wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...]odmówił wstrzymania wykonania decyzji Nr [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...] - budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną, na działce o nr ew. [...]obręb [...], przy ul. [...]w [...], z uwagi na ustalenie, że skarżącemu nie przysługiwał status strony ww. postępowania. Organ zwrócił uwagę, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostaną normy prawa materialnego np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Podzielił pogląd Starosty [...]że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku pozostaje w zgodności z normami odległościowymi wynikającymi z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), podkreślił, że planowana rozbudowa nie narusza przepisów przeciwpożarowych, z uwagi na usytuowanie spornego obiektu w odległości około 30 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ew. [...] (stanowiącej własność skarżącego). Wskazał również, że z dołączonej do akt postępowania analizy nasłonecznienia sporządzonej przez osobę uprawnioną wynika, że zachowane zostały wymogi, o których mowa w § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Tak więc w ocenie Wojewody [...]nie znaleziono podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...]Nr [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...] - budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną, na działce o nr ew. [...]przy ul. [...]w [...]. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. B.; zarzucając naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu, że usytuowanie spornej inwestycji zgodnie z odległościami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oznacza, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów przyjęte w przepisach określających warunki techniczne nie przesądza o tym, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...]z dnia [...]lipca 2013 r., podczas gdy ww. rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 152 § 1 kpa, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu, w sytuacji gdy skarżący posiada przymiot strony i istniały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, z uwagi na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, iż sporna inwestycja nie ogranicza zabudowy działki skarżącego, albowiem spełnione zostały wymogi określone w § 13 ust. 1 warunków technicznych, co potwierdza analiza zacienienia opracowana przez M. S., a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, albowiem sporne zamierzenia budowlane nie wpływa na swobodną zabudowę działki nr ew. [...]; 3) art. 8, 10 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na niezawiadomieniu skarżącego przez Starostę [...], przed wydaniem postanowienia z dnia [...]lipca 2013 r., o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego w postaci opinii projektanta, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu i możliwości odniesienia się do treści ww. opinii przed wydaniem przywołanego wyżej rozstrzygnięcia; 4) art. 8 oraz art. 81 kpa, polegające na uznaniu przez organy obydwu instancji za udowodnione okoliczności faktycznych wynikających z opinii M. S., co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem przez Starostę [...]postanowienia z dnia [...]lipca 2013 r.; 5) art. 8, 15 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, polegające na pominięciu przez Wojewodę [...]argumentacji przytaczanej przez skarżącego i ograniczenie postępowania zażaleniowego wyłącznie do bezkrytycznego zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia ponownie postępowania przez organ zażaleniowy; 6) art. 8, 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający skarżącemu polemikę z rozstrzygnięciem organu drugiej instancji z uwagi na ograniczenie się Wojewody [...]do przytoczenia treści przepisów prawa bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy oraz twierdzeń skarżącego, co powoduje uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia za arbitralne, a w konsekwencji pozostające w opozycji do zasady wyjaśniania zasadności przesłanek oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej – - domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...]utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...]z dnia [...]lipca 2013 r. odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej własnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...] – budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną na działce o nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...], na podstawie art. 152 § 1 kpa, odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę i nadbudowę budynku Parafii [...] – budynek użyteczności publicznej z częścią mieszkalną na działce nr ewid. [...], przy ul. [...]w [...]. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo" - jest kategorią ocenną, a zatem, zdaniem Sądu, jest pewnym rodzajem uznania organu administracyjnego. Oceniając zatem takie rozstrzygnięcie, sąd administracyjny nie wnika w celowość wydania takiego rozstrzygnięcia, lecz jedynie bada jego zgodność z prawem, czy było dopuszczalne wydanie takiego rozstrzygnięcia, i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego – a w niniejszej sprawie - granic oceny, jak również, czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10.wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 377, 404-405). Zdaniem Sądu, organ w sprawie niniejszej granic tej oceny nie przekroczył, a podjęte rozstrzygnięcie w sposób właściwy i zindywidualizowany uzasadnił. 3.2. Słusznie stwierdził organ, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawodopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem wstrzymanie wykonania decyzji ma miejsce wtedy, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji, przy czym, zdaniem Sądu, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na wiarygodnych i przekonujących dowodach, bowiem w przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. W niniejszej sprawie, po przeanalizowaniu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz mających zastosowanie w sprawie przepisów organ uznał, i stanowisko swoje we właściwy sposób uzasadnił - a Sąd stanowisko to podzielił - że nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skoro więc rozstrzygnięcie takie było dopuszczalne, organ nie przekroczył granic oceny w zakresie "prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", a rozstrzygnięcie sprawy uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, skarga nie mogła zostać uwzględniona. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.