II GSK 2369/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych P. Spółki z o.o. w W. oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2988/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r., odrzucił skargę P. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu 20 sierpnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej powoływany jako "Prezes UKE") opublikował ogłoszenie o przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej (dalej określany jako "Przetarg"). W dniu 13 lutego 2013 r. Prezes UKE ogłosił wyniki przetargu. Pismem z dnia 6 marca 2013 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej: "Skarżąca" zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o unieważnienie Przetargu. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Skarżąca zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o ograniczenie osobom trzecim wglądu do zastrzeżonych ofert złożonych przez Skarżącą w ramach Przetargu, w części 3 pkt 3 oraz części 4 pkt 2-9 oraz pkt 11-16. Ponadto w odniesieniu do oferty nr 2 Skarżąca wniosła o ograniczenie podmiotom trzecim wglądu także do części 1 pkt 3 oraz pkt 5 lit.b. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezes UKE ograniczył stronom postępowania w sprawie unieważnia Przetargu, prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zwarte w Ofercie przetargowej nr 1 oraz Ofercie przetargowej nr 2 (dalej łącznie: "Zastrzeżone oferty") złożonej przez Skarżącą w dniu 22 października 2012 r. w ramach Przetargu w zakresie informacji i danych przedstawionych w zastrzeżonych ofertach w części 3 pkt 3, w części 4 pkt 2-9 oraz pkt 11-16, a także pouczył Skarżącą, iż zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej też jako "k.p.a.") w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. od owego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżyła postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części tj. w zakresie pkt II, w którym organ odmówił ograniczenia stronom postępowania wglądu do odpowiednich części materiału sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. odrzucił skargę albowiem została wniesiona na akt w stosunku do którego nie został wyczerpany administracyjny tok instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie, ograniczające pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, który nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej TP. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne. Zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 P.t., wobec stosowania przepisów k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że błędne pouczenie przez organ o właściwym trybie zaskarżenia, zamieszczone w końcowej części postanowienia, nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje zatem podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Reasumując WSA stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę do sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. II Od powyższego postanowienia zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną złożył Prezes UKE. Postanowienie zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów k.p.a. oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. Skargę kasacyjną złożyła także P. Spółka z o.o. w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawa telekomunikacyjnego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że na postanowienie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane w oparciu o art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że postanowienie takie stanowi postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty i przepisy prawa nie dają podstawy do jego zaskarżenia; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 127 § 3 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144, art. 74 § 2 oraz art. 15 k.p.a poprzez błędne odrzucenie skargi P. ze względu na jej rzekomą niedopuszczalność, mającą wynikać z niezłożeni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, w której P. nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowienie prezesa UKE z dnia 19 sierpnia 2013 r. było zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego jako postanowienie rozstrzygające sprawę do istoty. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę P. Spółki z o.o. w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego powodu, że skarżąca nie wyczerpała środków odwoławczych, ponieważ nie zaskarżył postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżącą i organ w przytoczonych podstawach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne jest wyczerpanie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych mają usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia ich uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości co do charakteru prawnego postanowienia, o którym mowa w art. 207 ust. 1 p.t. oraz co do trybu zaskarżania tego postanowienia do sądu administracyjnego, co znalazło swój wyraz w orzeczeniach, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, jak też skarżąca i organ. Jednakże z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE. Nie jest to postępowanie w toku innego postępowania, mimo że pozostaje z nim w związku, a wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. postanowienie stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 Prawa telekomunikacyjnego, pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 p.t., która określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że również Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, iż postanowienie, o którym mowa w art. 207 § 1 p.t. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i nie jest to kwestionowane w skargach kasacyjnych. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu problem w tej sprawie dotyczy tego, w jakim trybie można zaskarżyć to postanowienie do sądu administracyjnego, skoro kwestia ta nie została wprost uregulowana w Prawie telekomunikacyjnym, wyjaśnienia jej należy poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Skoro zaś na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to oznacza, że skarżącemu nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc może wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 p.t., ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca P. Spółka z o.o. w Warszawie nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Podzielając zarzuty skarg kasacyjnych, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.