II OW 35/14

Dnia 29 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Brenna z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Brenna a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania tarasu ziemnego postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy II OW 35 / 14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. Wójt Gminy Brenna wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Cieszynie poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do podjęcia działań w sprawie wykonania tarasu ziemnego przez G. Z. na dz. nr [...] położonej w B. bez zabezpieczenia skarpy. Jak wskazał Wójt Gminy Brenna, w dniu 5 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie przekazał mu pismo W. S. z dnia 21 listopada 2013 r. m.in. w sprawie zmiany zagospodarowania terenu dokonanej przez G. Z., a polegającej na zbudowaniu nasypu ziemnego w sąsiedztwie jego działki do załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. Sprawę przekazano w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W zakresie art. 29 ust. 1 tej ustawy sprawa będzie przedmiotem odrębnego postępowania Wójta. W dniu 17 grudnia 2013 r. pracownicy Urzędu Gminy Brenna przeprowadzili na działce nr [...] oględziny w trakcie, których ustalono, iż wykonano na niej nasyp w postaci tarasu ziemnego zrealizowanego w poprzek stoku wzdłuż południowo- zachodniej granicy działki w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. G. w taki sposób, że zagraża osunięciem się części powstałej budowli ziemnej na tę posesję oraz na budynek (sąsiedni) np. w przypadku długotrwałych opadów deszczu lub roztopów. Zdaniem Wójta Gminy Brenna dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno- użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. W związku z tym na podstawie art. 81 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) Wójt przesłał wniosek W. S. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie do załatwienia zgodnie z właściwością stwierdzając, że skoro działka nr [...] położona w B., na której wykonano taras ziemny jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to powołany przez Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł znaleźć zastosowania. Odwołując się do treści art. 81 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego, Wójt wskazał, iż to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, opisując okoliczności niniejszej sprawy, podkreślił, iż w trakcie podejmowanych przez siebie czynności sprawdzających ustalił, że G. Z. (inwestor) nadsypał część przedmiotowej działki materiałem kamiennym oraz ziemią celem jej niwelacji i wyrównania terenu. W wyniku wykonanej niwelacji terenu nie powstała jednak żadna budowla ani obiekt budowlany, a zatem charakter robót nie kwalifikuje ich jako roboty budowlane. Wykonane roboty ziemne nie stanowią również integralnej części innej inwestycji prowadzonej na przedmiotowej działce. Wyrównanie, bowiem wcześniej nawiezionego na działkę gruzu i innych odpadów oraz nawiezienie na nią ziemi i jej wyrównanie w taki sposób, że na całej swojej szerokości jest ona równa, nie spowodowało powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, bowiem organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wójt Gminy Brenna, zgodnie z uzasadnieniem do pisma z dnia 4 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt Gminy Brenna, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie uznają się za organy niewłaściwe do podjęcia działań w sprawie wykonania przez G. Z. na działce nr [...] w B. prac określonych przez Wójta jako "taras ziemny", bez zabezpieczenia skarpy. Przedstawiony przez oba pozostające w sporze organy stan faktyczny prowadzi do wniosku, iż przedmiot niniejszego postępowania dotyczył legalności prac wykonanych przez G. Z., polegających na podniesieniu części działki nr [...], to jest wykonaniu nasypu z kamienia i ziemi. Ustalenie to potwierdzają zgromadzone przez oba organy dokumenty w postaci protokołów, zdjęć oraz wyjaśnień samych stron postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, zatem że zarówno stan faktyczny sprawy, jak i przedmiot sporu zostały zidentyfikowane na tyle precyzyjnie, iż pozwala to na określenie sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem niniejszego sporu, a więc wskazanie organu właściwego do jej rozpoznania. Kluczowe dla wskazania organu właściwego do podjęcia działań w sprawie legalności wykonania przedmiotowych prac, pozostają wyjaśnienia, jakie złożył G. Z. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2014 r., a które to organ nadzoru budowlanego niezasadnie pomija. Jest to natomiast o tyle istotne, że w świetle poglądów orzecznictwa przytaczanych w odpowiedzi na wniosek odnośnie niwelacji terenu, to właśnie ten organ jest właściwy w sprawie. Zgodnie z protokołem przeprowadzonych oględzin "3. Pan G. Z. wniósł do protokołu, że wykonał w/w roboty celem wyrównania terenu działki pod planowaną inwestycję. 4. Wcześniej przy granicy z działką [...] również istniała skarpa ze spadkiem w kierunku tej działki. 5. Na wykonane roboty inwestor – Pan G. Z. nie uzyskiwał żadnej zgody właściwego organu. 6. Pan Z. wniósł do protokołu, że przy granicy z działką nr [...] będzie wykowany mur oporowy (projekt jest w zatwierdzeniu w Wydziale Architektury)". Powyższej przedstawione wyjaśnienia inwestora wprost wskazują, iż wykonanie nasypu stanowiło prace przygotowawcze do wykonania obiektu budowlanego. Zgodnie, bowiem z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego "rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: (...) 2. wykonanie niwelacji terenu". Ust. 4 powyższego przepisu nakładała z kolei na inwestora obowiązek zawiadomienia między innymi właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę. Oznacza to, iż organem właściwym do załatwienia tak określonej sprawy jest organ administracji, który posiada kompetencje do podejmowania działań mających na celu spowodowanie przestrzegania przepisów dotyczących prawa budowlanego. Działalność obejmująca między innymi sprawy budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zasady działania organów administracji w tych dziedzinach uregulowana jest w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a tej ustawy "Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska". Z przepisów art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 ww. ustawy wynika z kolei, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która między innymi obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych. Skoro, zatem jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w okolicznościach niniejszej sprawy, wykonanie nasypu stanowiło prace przygotowawcze do wykonania budowli, to właściwym do jej rozpoznania pozostawał organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ocenić zgodnie ze szczegółowym katalogiem swoich zadań i kompetencji z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, czy inwestor uchybił obowiązkowi z art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego lub czy zachodzą podstawy do wszczęcia któregoś z postępowań określonego w art. 48- 51 tej ustawy. Bezzasadna pozostaje argumentacja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przedmiot sprawy stanowiła legalność wykonanych robót budowlanych, jak również z tej przyczyny, że na terenie przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oba organy zgodnie przyznają. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za organ właściwy do rozpoznania sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie i na mocy art. 4 i art. 5 § 1 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.