II OSK 3375/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 358/14 w sprawie ze skargi R. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 358/14, oddalił skargę R. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania R. w W. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] października 2013 r. orzekającej o odmowie zmiany punktu 1 decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie przedłużenia terminu realizacji obowiązku w zakresie poprawy warunków ochrony budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w W. - utrzymani w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podał, że w dniu 10 lutego 2012 r. upoważniony przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. przeprowadził czynności kontrolno - rozpoznawcze w wysokim budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. P. [...] w W.. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej ww. budynku. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. zobowiązano R., do zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku przy jednym kierunku ewakuacji, nie przekraczającej 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowania rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnionych z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 30 września 2013 r. Strona pismem z dnia 14 marca 2012 r. odwołała się od ww. decyzji do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP, który decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Następnie strona, pismem z dnia 17 września 2013 r. zwróciła się z prośbą do Komendanta Miejskiego PSP W. o prolongatę terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2015 r. Przy piśmie z dnia [...] października 2013 r. Komendant Miejski PSP W. wydał decyzję, w której odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej terminu jej wykonania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że budynek zlokalizowany przy ul. P. [...] w W. jest budynkiem wielorodzinnym, czyli przeznaczonym na cele mieszkalne, posiada 13 kondygnacji nadziemnych, przez co zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i kwalifikuje się go jako budynek wysoki. W chwili obecnej stan faktyczny wskazuje, iż w budynku występuje nieprawidłowość polegająca na przekroczeniu dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, przy jednym kierunku ewakuacji (długość dojścia wynosi ok. 150 m przy wymaganych 60m). W odwołaniu strona wskazała podjęte działania mające na celu wyeliminowanie stwierdzonej nieprawidłowości: zleciła opracowanie ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej i wystąpiła do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z wnioskiem o uzgodnienie warunków zastępczych. Poinformowała również, iż planuje zabezpieczenie stosownych środków wymaganych dla realizacji uzgodnionych rozwiązań oraz przeprowadzenie procedur mających na celu wyłonienie wykonawcy inwestycji. Wystąpiła do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z wnioskiem o uzgodnienie zaproponowanych rozwiązań przy piśmie z dnia 10 września 2013 r. Zdaniem organu, od dnia wydania decyzji pierwotnej do dnia wpłynięcia ww. wniosku, upłynął bardzo długi okres, zanim strona przedstawiła organowi jakakolwiek informacje o pracach mających na celu usunięcie nieprawidłowości. Ponadto strona podniosła, iż termin wykonania obowiązku określonego w decyzji pierwotnej jest niemożliwy do spełnienia z powodu braku środków finansowych. Jednakże według organu, ani względy ekonomiczne i finansowe, jak również utrudnienia techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Przeszkody te muszą mieć trwały charakter i ich istnienie uniemożliwiające wykonanie decyzji winno być udowodnione. Organ podniósł następnie, że strona wskazała, iż termin wykonania obowiązku określonego w decyzji jest niemożliwy do spełnienia ze względu na procedurę wyłonienia wykonawców. Twierdzenie to nie zostało poparte wstępną oceną inwestycji przeprowadzoną przez stronę zobowiązaną. Dlatego też nie można określić, jakiego czasu wymaga realizacja przedsięwzięcia poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej przez wykonanie projektu wykonawczego i poprowadzenia prac remontowo - instalacyjnych. W ocenie organu termin określony przez Komendanta jest adekwatny do technologicznego czasu wykonania obowiązku, zaś strona nie udowodniła słuszności prolongaty terminu jego wykonania, nie przedkładając dokumentacji budowlanej i umowy z wykonawcą prac instalacyjnych, dowodzącej słuszności określenia terminu dłuższego niż wyznaczył organ I instancji. Organ odwoławczy uznał także, że przedłużenie terminu na etapie przygotowawczym nie znajduje poparcia organów szczególnie, iż występująca nieprawidłowość, w myśl § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), stanowi podstawę do uznania przedmiotowego budynku za zagrażający życiu ludzi. Strona nie przeprowadziła wystarczających działań, dających podstawę do zmiany pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie przedłużenia terminu realizacji obowiązku, co w konsekwencji nie stwarza przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] października 2013 r. Skargą R. w W. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 155 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, która - wnosząc o zmianę punktu 1 decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nie uchyla się od jej wykonania, a jedynie o umożliwienie jej wykonania nałożonego na nią obowiązku w rozsądnym terminie, co dawało organowi możliwość zmiany zaskarżonej decyzji; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięciu postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2013 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno- budowlanych dla przedmiotowego, wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. P. [...], a tym samym niezebranie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do jej wnikliwego rozpoznania, w szczególności dla uznania, iż termin do realizacji nałożonego na skarżącą obowiązku (w rzeczywistości nowych obowiązków) winien zostać wydłużony; art. 8 oraz 16 k.p.a. poprzez pominięcie treści ostatecznego postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2013 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla przedmiotowego, wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. P. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podkreślił, że nałożone na stronę skarżącą obowiązki są w pełni zasadne i znajdują oparcie w przepisach prawa - § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wyznaczył R. obowiązek wykonania koniecznych czynności w terminie do 30 września 2013 r. W ocenie Sądu jest to termin umożliwiający wykonanie nałożonych na stronę obowiązków. Jest on możliwy do spełnienia również biorąc pod uwagę stosowną procedurę wyłonienia wykonawców określonych prac. Ani względy ekonomiczne, ani finansowe nie mogą zmienić treści decyzji administracyjnej. W tym zakresie argumenty strony skarżącej nie mogą zostać uznane za skuteczne. Strona skarżąca nie wykazała słuszności przedłużenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, chociażby przez przedłożenie dokumentacji budowlanej, umów budowlanych czy stosownych analiz. Sąd podkreślił przy tym, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla przedmiotowego budynku. Strona ma więc możliwość zrealizowania decyzji po wykonaniu szeregu innych rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego w budynku. Postanowienie to nie stanowi jednakże o przedłużeniu terminu realizacji obowiązków wskazanych w decyzji. Reasumując, Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargą kasacyjną R. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, która - wnosząc o zmianę punktu I decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., nie uchyla się od jej wykonania, a jedynie o umożliwienie jej wykonania nałożonego na nią obowiązku w rozsądnym terminie, co dawało organowi możliwość zmiany zaskarżonej decyzji; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięciu postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2013r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla przedmiotowego, wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. P. [...], a tym samym niezebranie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do jej wnikliwego rozpoznania, w szczególności dla uznania, iż termin do realizacji nałożonego na skarżącą obowiązku (w rzeczywistości nowych obowiązków) winien zostać wydłużony; 3) art. 8 oraz 16 k.p.a. poprzez pominięcie treści ostatecznego postanowienia Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2013 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych dla przedmiotowego, wysokiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. P. [...]. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi błędną konstrukcję skargi kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać należy, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje tych zarzutów skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do ich nierozpoznania. W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że nie zostały powiązane z zarzutami naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, podlegają ocenie jako zarzuty braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie odmówiły stronie skarżącej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] lutego 2012 r. Przepis art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazuje się w doktrynie, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el. 2016). W niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. zobowiązał R. do zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku przy jednym kierunku ewakuacji, nie przekraczającej 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowania rozwiązań zamiennych, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie. Podstawę prawną nałożenia ww. obowiązku stanowił § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), zgodnie z którym właściciel lub zarządca budynku, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Objęty przedmiotowym nakazem budynek został zatem uznany za zagrażający życiu ludzi, bowiem występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ich ewakuacji (zob. § 16 ust. 1 rozporządzenia). Termin wykonania ww. obowiązku organ zakreślił do dnia 30 września 2013 r., a zatem strona zobowiązana miała ponad 19 miesięcy na jego wykonanie. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że podniesione przez Spółdzielnię okoliczności nie mogły skutecznie wpłynąć na zmianę przedmiotowej decyzji. Przeciwko takiej zmianie przemawia bowiem przede wszystkim konieczność szybkiego wyeliminowania stwierdzonego stanu zagrożenia życiu ludzi oraz fakt, że wyznaczony przez organ termin umożliwiał wykonanie nałożonego na Spółdzielnię obowiązku. Przeciwko zmianie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku przemawia natomiast okoliczność, że od dnia otrzymania tej decyzji Spółdzielnia nie przeprowadziła właściwych działań mających na celu wykonanie nałożonego obowiązku. Jak podniósł bowiem organ odwoławczy, skarżąca ekspertyzę techniczną określającą propozycję rozwiązań zamiennych przedłożyła Mazowieckiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej dopiero przy piśmie z dnia 10 września 2013 r., a zatem niedługo przez upływem terminu do wykonania przedmiotowego nakazu. Słusznie także podkreślono w zaskarżonym wyroku, że względy ekonomiczne podniesione przez Spółdzielnię nie stanowią szczególnej przesłanki, która przemawiałyby za zmianą decyzji - tym bardziej, że przyczyną nałożenia na Spółdzielnię obowiązku był stan zagrożenia życia ludzi przebywających w przedmiotowym budynku. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. uznać należało za niezasadny, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tego przepisu. Odnośnie natomiast pominięcia przez organ II instancji okoliczności wydania przez Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej postanowienia z dnia [...] października 2013 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób wskazać należy, że okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. do okoliczności złożenia przez Spółdzielnię wniosku o uzgodnienie rozwiązań zamiennych i nie uznał jej za uzasadniającą przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. Samo wydanie ww. postanowienia umożliwia natomiast stronie jedynie zrealizowanie decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek po wykonaniu innych rozwiązań poprawiających stan bezpieczeństwa pożarowego budynku - nie stanowi zaś o przedłużeniu terminu do realizacji obowiązku. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i 16 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na względzie, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.