II SA/Go 345/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 maja 2005 r. nr XLV/409/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 4 i § 5, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Miasta na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 31 maja 2005 roku na podstawie art. 5a i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLV/409/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta. W § 1 stwierdzono, że przedmiotem uchwały jest ustalenie zasad i trybu przeprowadzania z mieszkańcami konsultacji w przypadkach przewidzianych ustawą lub innych istotnych dla miasta sprawach ( ust. 1), określono cel przeprowadzania konsultacji ( ust.2), formę konsultacji ( ust. 3), zasięg konsultacji ( ust.5). W § 1 ust. 4 wskazano, że uprawnionymi do wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy Miasta, posiadający prawo wyborcze. W § 2, 3, 4 oraz 6 uchwały określono kto inicjuje konsultacje, tryb przeprowadzania konsultacji, czas i miejsce przeprowadzania konsultacji, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazywania wyników do wiadomości społeczności lokalnej. W § 5 uchwały postanowiono, że obsługę techniczną pracy komisji powołanej do przeprowadzenia konsultacji zapewnia Sekretarz Gminy, a w § 8 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. W dniu 4 kwietnia 2014 roku Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 i art. 94a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270) zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miasta wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 ust. 4 oraz § 5. Odnośnie § 1 ust. 4 skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 5a ust 1 i 2 cytowanej ustawy rada gminy została umocowana do określenia w drodze uchwały zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Określenie w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach nie mieści się w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 2 ustawy. Zapis przedmiotowej uchwały stwierdzający, że uprawnionymi do wzięcia udziału w konsultacjach są mieszkańcy Miasta, posiadający prawo wyborcze bezpodstawnie zawęża krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczych podziału terytorialnego. Natomiast w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ustawodawca stwierdził, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie gminy. Natomiast z art. 5 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich ( tj. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, że czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiadał każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania ukończył 18 lat, stale zamieszkiwał na obszarze działania tej gminy oraz został wpisany do prowadzonego w tej gminie rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów. Podobnie kwestię prawa wyborczego zadaniem skarżącego normuje obecna ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011r., nr 21, poz. 112 ze zm.) w art. 10 § 1 pkt 3 lit ,,a". Przepis ten stanowi, że czynne prawo wyborcze w wyborach posiada do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze danej gminy. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne skarżący stwierdził, że pojęcie ,,mieszkańca gminy" nie jest tożsame z pojęciem osoby posiadającej prawo wyborcze. Fakt pozbawienia praw publicznych, praw wyborczych, czy też ubezwłasnowolnienie mieszkańca gminy nie jest jednoznaczne z pozbawieniem go prawa do udziału w konsultacjach. Rada Miasta ograniczając krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach przekroczyła granicę delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto zdaniem skarżącego, postanowienia § 5 uchwały zgodnie z którym obsługą techniczną prac komisji zapewnia sekretarz gminy stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, oraz art. 33 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, oraz art. 5 ust. 3 i 4 ustawy 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych. Określenie sposobu wykonywania uchwały rady miast należy do kompetencji prezydenta miasta i to on jako kierownik urzędu może zlecić sekretarzowi wykonanie czynności związanych z obsługą komisji do przeprowadzenia konsultacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Niesłusznie Wojewoda zarzuca, że § 1 ust. 4 i § 5 uchwały istotne narusza prawa. Z treści art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Tym samym w zakresie zasad, na jakich będą przeprowadzane konsultacje ustawodawca pozostawił swobodzie radzie gminy. Organ stanowiący gminy jest więc uprawniony do takiego określenia zasad przeprowadzania konsultacji, które pozwolą na weryfikację osób wyrażających chęć uczestniczenie w konsultacji. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do przyjęcia, że organ stanowiący nie był uprawniony do uzależnienia możliwości uczestniczenia w konsultacjach od posiadania prawa wyborczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Oceniając akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem ( art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu organy nie naruszyły ustaw w zakresie przyznanych im kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, trybu ich podejmowania oraz norm materialnoprawnych powiązanych z wydawanym aktem. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, a konkretnie zgodność z prawem § 1 ust. 4 i § 5 uchwały nr XLV/409/05 Rady Miasta z dnia 31 maja 2005 roku w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta, podjętej na podstawie art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując oceny zasadności skargi z uwagi na zarzut organu, iż zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, należy wskazać na przepis art. 93 ust. 1 wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wynika to z jednoznacznego w tym zakresie brzmienia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego tym samym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie termin jednego roku o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa uchwała jak wyżej wspomniano została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można zdaniem Sądu zgodzić się z interpretacją tego przepisu przedstawioną przez organ w odpowiedzi na skargę, według której w ramach przewidzianego w tym przepisie upoważnienia do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji mieści się również określenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Przez zasady należy bowiem rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawą na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Tym samym w uchwale podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy powinna między innymi określić; kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazywania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej. W delegacji cytowanego przepisu nie mieści się natomiast ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Brak jest w tym przepisie jakiejkolwiek stwierdzeń pozwalających przyjąć, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia obok zasad i trybu przeprowadzania konsultacji kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Wskazać należy, że w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium ( ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc na potrzebę utożsamiania pojęcia ,,mieszkaniec gminy" z pojęciem ,,osoby stale zamieszkałej" na obszarze tej gminy. Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale organ przyznał uprawnienie do wzięcia udziału w konsultacjach mieszkańcom Miasta posiadających prawo wyborcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia ,, prawo wyborcze". Natomiast ustawa z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały posługuje się odnośnie osób posiadających prawo wybierania do danej rady pojęciem ,,czynne prawo wyborcze", a odnośnie osób posiadających prawo wybieralności do danej rady pojęciem ,,bierne prawo wyborcze". Każde z tych pojęć ma inną treść. Przesłanki od spełnienia których jest uzależnione przyznanie danej osobie czynnego prawa wyborczego są inne niż przesłanki od spełnienia których uzależnione jest przyznanie biernego prawa wyborczego. Podobnie kwestię prawa wyborczego normuje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy. Tym samym w zaskarżonej uchwale wypowiadając się odnośnie kategorii osób uprawnionych do udziału w konsultacjach przekroczono nie tylko zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ale także zawarto postanowienia naruszające przepisy zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich. Za zasadny należy również uznać zarzut dotyczący § 5 uchwały, w którym nałożono na Sekretarza Miasta obowiązek zapewnienia obsługi technicznej pracy komisji powołanej w trybie § 4. Dokonując oceny zasadności powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności uwagę na podział kompetencji przeprowadzony w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Wyodrębnienie obok zadań również kompetencji jako form prawnych realizacji zadań, ma przede wszystkim to znaczenie, że kompetencje rozumiane jako prawne formy działania są nienaruszalne, chyba, że ustawa wyraźnie na to zezwala. Zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez zarząd gminy, powiatu, zastrzeżone dla zarządu nie mogą być realizowane przez radę. W przeciwnym przypadku prowadziłoby to przekraczania kompetencji przyznanych poszczególnym organom, chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący podstawę prawną w art. 169 Konstytucji RP, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Wedle obowiązujących w tym zakresie przepisów, również w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały, organem stanowiącym gminy jest rada gminy ( art. 15 ust.1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta- art. 26 ust. 1). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i ją reprezentuje na zewnątrz. Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z powyższego przepisu wynika domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Oznacza to, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem ( art. 15 ust. 1 ) lub kontrolą ( art. 18a ust. 1). Natomiast zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt ( burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zdań wójta należy w szczególności określenie sposobu wykonania uchwały ( art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Określenie sposobu wykonania uchwały obejmuje nie tylko wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, ale także wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów. Do wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały ( wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 1011/09, Lex nr 584170). Nadto zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezydent miasta ( wójt, burmistrz) wykonuje zadania przy pomocy urzędu miasta. Jest jego kierownikiem i może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminie w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi miasta ( art. 33 ust. 4), w szczególności w zakresie zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizacji praktyki zarządzania zasobami ludzkimi. Jak wynika z art. 5 ust 3 ustawy o pracownikach samorządowych sekretarz miasta podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu czyli w niniejszej sprawie prezydentowi miast. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy stwierdzić, że określenie sposobu wykonania uchwały rady miasta należy do kompetencji prezydenta, jako organu wykonującego uchwałę i tylko on jako kierownik urzędu może zlecić sekretarzowi miasta wykonanie określonych czynności związanych z obsługą komisji do przeprowadzenia konsultacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niedopuszczalne jest doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady miasta kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, stanowi to rażące naruszenie prawa tj. art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jest zawarte delegacja do określenia przez radę miast do określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji a nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Niedopuszczalnym było również nałożenie na sekretarza urzędu obowiązku zapewnienia obsługi technicznej komisji powoływanej do przeprowadzenia konsultacji przy uwzględnieniu, że wykonanie uchwały należy do prezydenta miasta. Stanowi to rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących kompetencji prezydenta miasta jako kierownika urzędu miasta oraz przepisów regulujących zasady wykonywania uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego, albowiem przepisy p.p.s.a. jedynie w razie częściowego uwzględnienia skargi w uzasadnionych przypadkach zezwalają sądowi zasądzić na rzecz skarżącego tylko cześć kosztów ( art. 206 p.p.s.a). W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona w całości. Natomiast fakt, że zaskarżona uchwała przeszła pozytywnie weryfikację organu nadzoru, który w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie stwierdził jej nieważności nie stanowi okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 208 p.p.s.a.