IV SAB/Gl 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.K. wniósł o uznanie, że Wójt Gminy P. pozostaje w bezczynności i o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady procedury administracyjnej, a to zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady szybkości postępowania. Jako naruszone prawo materialne wskazał art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.Nr 112, poz.1198 ze zm.). Wyjaśnił, że w dniu 27 grudnia 2013r. zwrócił się do Wójta Gminy P. o udostępnienie danych stanowiących informację publiczną odnoszącą się do wydatków pochodzących z budżetu Gminy P. przeznaczonych na utrzymanie obiektów komunalnych pozostających w dyspozycji klubów sportowych – A, B, C oraz D. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 10 stycznia 2014r., że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem konieczne jest wykazanie szczególnych powodów dla interesu publicznego, aby informacja taka mogła zostać udostępniona. Skarżący zakwestionował stanowisko organu stwierdzając, że usystematyzowanie danych pozostających w dyspozycji zobowiązanego organu nie stanowi przetworzenia informacji. Wójt Gminy P. nie udostępnił jednak do dnia złożenia skargi wnioskowanej informacji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołała się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji. W przekazanym organowi piśmie nie wykazał jednak tej przesłanki. W związku z powyższym organ, kierując się treścią art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił sprawę bez rozpoznania przyjmując, że skarżący nie uczynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisie prawa, a mianowicie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dodatkowym piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ustosunkował się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, gdyż jest to odrębne postępowanie. Z tych względów Wójt Gminy P. nie był uprawniony do stosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ ten był natomiast zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji względnie wydania decyzji odmawiającej jej udzielenia. Zdaniem skarżącego każde inne zachowanie świadczy o bezczynności organu, która jest bezsporna w sprawie. Z akt sprawy przesłanych Sądowi wraz ze skargą wynikało, że skarżący zwrócił się w dniu 27 grudnia 2013r. do Wójta Gminy P. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie mu danych dotyczących wysokości nakładów poniesionych w latach 2010-2013 na utrzymanie obiektów komunalnych pozostających w dyspozycji klubów sportowych (A, B, C oraz D) w tym koszty remontów, koszty utrzymania oraz danych dotyczących umorzeń zobowiązań finansowych na rzecz tych klubów na podstawie stosownej uchwały Rady Gminy P. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. ordynacja podatkowa lub innych podstaw prawnych. W odpowiedzi uzyskał pismo organu z dnia 10 stycznia 2014r., w którym poinformowano wnioskodawcę o konieczności wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji, gdyż jest to informacja przetworzona. Pouczono jednocześnie wnioskodawcę, że organ nie ma obowiązku domniemywać, jaki interes legł u podstaw żądania, a strona winna ten interes wykazać. Wskazano także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej nie dysponuje gotową informacją lecz wymaga to podjęcia dodatkowych czynności polegających np. sięgnięcia do dokumentacji źródłowej wtedy wytworzenie dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Powołano się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo prawnicze. W odpowiedzi na otrzymane od organu pismo z dnia 10 stycznia 2014r. wnioskodawca zaprzeczył, by z treści jego wniosku wynikało, aby występował o udostępnienie informacji przetworzonej. Zauważył, że organ jest zobowiązany wskazać przyczyny z powodu których przypisuje informacji publicznej charakter informacji przetworzonej. Jego zdaniem usystematyzowanie danych według określonego kryterium nie stanowi przetworzenia informacji. Odnosząc się do interesu publicznego zaznaczył, że sposób wydatkowania środków finansowych pozostających w dyspozycji Gminy P. pozostaje w szerokim zainteresowaniu mieszkańców gminy. Ustosunkowując się do pisma wnioskodawcy z dnia 10 stycznia 2014r. Organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. W pierwszej kolejności konieczne było zatem rozważenie czy adresat wniosku skierowanego przez skarżącego należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, a także czy treść wniosku obejmowała żądanie udostępnienia informacji publicznej. Kwestie te bowiem przesądzały o możliwości zastosowania właściwego prawa materialnego. W wyniku przeprowadzonej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Wójt Gminy należy do kategorii podmiotów, które mogą być organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega również wątpliwości, że zakres spraw objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczy gospodarowania majątkiem Gminy P., zatem podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn należało przyjąć, że stan prawny w kontrolowanej sprawie ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawa". Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, jak też brak wydania decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Kontrolując zachowanie Wójta Gminy P. uznane przez skarżącego jako bezczynność należało zatem ocenić, czy podejmowane przez organ działania mogły zostać uznane za odpowiadające formom załatwienia sprawy przyjętym w ustawie. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 publ. CBOSA). Także czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, względnie stanowi informację publiczną przetworzoną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Również załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji odbywa się poza procedurą administracyjną. Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy i stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Ustawa nie przewiduje natomiast załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania i nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, Monitor Prawniczy, 2010/2/67). Podkreślić jednak należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego Wezwanie do wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być natomiast traktowane jako wezwanie do uzupełnienia braku formalnego wniosku lecz jako wezwanie do wykazania przesłanki wyznaczonej w prawie materialnym. Brak wykazania, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego może stanowić wyłącznie przesłankę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niedopuszczalne jest w takim przypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Z tego względu chybione jest stanowisko organu, co do tego, że był uprawniony do pozostawienia na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. wniosku skarżącego bez rozpoznania z uwagi na niewskazanie mimo uprzedniego wezwania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdzić zatem należy, że dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącemu, że do dnia wniesienia skargi adresat wniosku nie załatwił sprawy w sposób odpowiadający formom jej załatwienia przewidzianym w ustawie. Bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając, że żądanie skarżącego obejmowało informacje publiczną przetworzoną organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowi o zasadności złożonej skargi. W ponowny postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego dokona jej załatwienia w sposób odpowiadający regulacji ustawy. Weźmie przy tym pod uwagę, że jej art. 3 ust. 1 pkt 1 nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Także adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1505/11 i z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10, publ. CBOSA). Rolą organu będzie jednak w pierwszej kolejności rozważyć, czy występuje w sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ocena interesu publicznego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, może stać się konieczna dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, a Sąd pozbawiony jest możliwości ustosunkowania się do twierdzeń, czy to organu, czy skarżącego odnoszących się do charakteru wnioskowanej informacji publicznej. W tym przypadku, art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie omawianej ustawy formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu nie można natomiast postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 P.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa, a adresat wniosku nie zaprezentował lekceważącego stosunku do obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji na mocy art.149 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 wyżej powołanej ustawy.